журнал международного права и международных отношений 2013 — № 4

международное право — права человека

Концепция «ответственность за защиту»: анализ и правовая оценка

Людмила Павлова

В статье исследуется процесс формирования и раскрывается содержание концепции «ответственности за защиту», анализируется практика ее реализации в современных вооруженных конфликтах, выявляются проблемные аспекты, дается правовая оценка.

Концепция «Ответственность за защиту» (обязанность защищать) является одной из наиболее актуальных и обсуждаемых проблем в современных международных отношениях в силу ее тесной взаимосвязи с проблемами соблюдения основополагающих прав человека предотвращения и разблокирования международных конфликтов и обеспечения международной безопасности. Отсутствие правового регулирования концепции «ответственности за защиту» порождает активные дискуссии относительно ее содержания и применимости в современных конфликтных ситуациях, угрожающих международной безопасности как на государственном уровне в рамках ООН, так и в доктрине международного права. Указанной проблеме посвящены статьи О. Бутевич [1], В. Котляра [10], А. Яковенко [15], А. Беллами [16], Г. Эванса [17], К. Стахна [19]. Причем, основные доктринальные разногласия касаются определения статуса концепции «ответственности за защиту». Цель данной статьи не только проанализировать указанную концепцию, но и выявить ее правовые аспекты.

Следует отметить, что рассматриваемой концепции предшествовала концепция гуманитарной интервенции, применявшейся в одностороннем порядке в практике государств, особенно США, в 60—90-е гг. XX в. под предлогом защиты прав человека при полном игнорировании принципа невмешательства во внутренние дела государств и положений Устава ООН, закрепившего определяющую роль Совета Безопасности ООН в санкционировании применения принудительных мер против государства, грубо нарушая, тем самым, уставные обязательства, включая уважение прав человека. Появление новой концепции обусловлено радикальными измениями международных отношений в условиях глобализации, повышением роли международного права как единственного приемлемого регулятора глобализационных процессов во всех сферах международного сотрудничества, новыми приоритетами относительно актуальности проблем, вызывающих обеспокоенность международного сообщества. В современных условиях всеобщее признание получил принцип уважения прав и свобод человека, впервые сформулированный в таком качестве в хельсинкском Заключительном акте СБСЕ 1975 г. [8]. Следствием признания нового принципа явилось закрепление в Документе московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1991 г. положений о том, что вопросы, касающиеся прав человека, основных свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер и их соблюдение составляет основу международного порядка. Государства также подтвердили, что права человека не относятся к числу внутренних дел, находящихся исключительно в компетенции государства [7].

Вместе с тем, следует учитывать, что современная международная система основана на существовании совокупности независимых, суверенных государств, в основе правоотношений которых лежат такие основополагающие принципы международного права, как уважение государственного суверенитета, неприменение силы или угрозы силой и невмешательство во внутренние дела. Однако признание приоритетности принципа уважения прав и свобод человека как во внутригосударственных, так и в международных отношениях привело к изменению трактовки вышеуказанных основополагающих принципов международного правопорядка. Они не рассматриваются более как абсолютные, допускается возможность их правомерных ограничений. Указанный вывод обусловливается расширением внеуставных полномочий Совета Безопасности ООН, который стал квалифицировать как угрозу и нарушение международного мира и безопасности не только вооруженное нападение одного государства на другое, но и конфликтные ситуации внутри государства, характеризующиеся грубым нарушением международных стандартов в области прав человека, что позволяет ему санкционировать применение коллективных принудительных мер против такого государства. Впервые резолюцией Совета Безопасности ООН 794, принятой в 1992 г., ситуация внутри государства (в Сомали) была признана угрожающей миру и безопасности, и Совет потребовал принятия мер в соответствии с главой VII Устава ООН [14, преамбула]. Аналогичная резолюция (929 (1994)) была принята Советом Безопасности ООН в отношении ситуации в Руанде в связи с проведением политики геноцида, систематическими и массовыми убийствами тысяч гражданских лиц, насильственным перемещением внутри страны миллионов руандийцев [11].

Деятельность Совета Безопасности в течение последних двух десятилетий акцентирована на рассмотрение ситуаций, связанных с нарушением прав человека внутри страны, что свидетельствует о желании Совета применять принудительные меры для разрешения внутригосударственных ситуаций и является весомым прогрессом в системе коллективной безопасности ООН. Показательны в этом контексте и утверждения бывшего Генерального секретаря ООН Б. Гали, который в ежегодном докладе Генеральной Ассамблее ООН в 1991 г. заявил: «Сейчас как никогда осознается, что принцип невмешательства во внутреннюю компетенцию государств не должен рассматриваться в качестве защитного барьера, за которым систематически и безнаказанно нарушаются права человека. Тот факт, что в различного рода ситуациях ООН не была способна предотвратить жестокость, не может расцениваться в качестве аргумента правового или морального характера против необходимых действий по изменению ситуации, особенно при угрозе миру» [3, c. 6].

Таким образом, активизация внутренних вооруженных конфликтов, сопровождающихся грубейшими нарушениями основополагающих прав и свобод человека, расширение полномочий Совета Безопасности ООН создали правовые и политические предпосылки для разработки новой концепции, получившей название «ответственности за защиту» или «обязанности защищать». Новая концепция должна была ответить на вопросы, волновавшие международное сообщество: как реагировать на массовые и грубые нарушения прав человека, если современным международным правом запрещено применение силы в межгосударственных отношениях? как должно реагировать международное сообщество на геноцид или массовые убийства, если мирные средства разрешения споров оказались неэффективными? какие действия должны быть предприняты, чтобы предотвратить такие катастрофы?

Инициатива в разработке концепции принадлежит Международной комиссии по вмешательству и государственному суверенитету, созданной в Канаде в 2000 г. В докладе Комиссии впервые предложена формулировка «обязанность защищать» с акцентом на то, что обеспечение защиты ни является военным вопросом, «ни представляет собой противоборства между государственным и индивидуальным суверенитетом». В качестве ключевых составляющих, определяющих содержание данной концепции, были указаны «обязанность предотвращать, обязанность реагировать и обязанность восстанавливать» [5]. Иными словами, Комиссия определила последовательность этапов реализации концепции «обязанности защищать».

Названная концепция получила подтверждение и развитие в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной Генеральным секретарем ООН в 2004 г. В Докладе концепция получила новое название: ответственность по защите. Наиболее важным вкладом Группы в развитие концепции является определение соотносимости ответственности государства по защите своих граждан и коллективной ответственности международного сообщества. Причем, «главную ответственность за защиту своих собственных граждан… от массовых убийств и изнасилований, этнической чистки, выражающейся в изгнании и запугивании людей, и умышленного создания условий, в которых люди голодают и подвергаются воздействию болезней», несут суверенные государства. И лишь тогда, «когда они не могут или не желают обеспечить такую защиту, ответственность за это должно взять на себя международное сообщество», которое с помощью мирных средств, включая превентивные меры, реагирует на насилие, содействуя, если это необходимо, восстановлению разрушенного общества. Военное вмешательство, если оно требуется, должно применяться как крайнее средство и санкционироваться только Советом Безопасности ООН [4, пп. 200—203].

Основные положения концепции «ответственности за защиту», воплотившие рекомендации Международной комиссии и Группы высокого уровня, получили закрепление в Итоговом документе Всемирного саммита ООН 2005 г., принятом главами государств и правительств 170 стран. В Итоговом документе концепция «ответственности за защиту» рассматривается как совокупность обязательств каждого суверенного государства и международного сообщества в целом. В первую очередь, установлена обязанность каждого государства «защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности... и предотвращать такие преступления». Во-вторых, на международное сообщество возлагается обязанность использовать дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава ООН, чтобы содействовать защите населения от указанных преступлений, а также «предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве, в случае необходимости, с региональными организациями, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности» [9, пп. 138—139]. Особо важным является положение о том, что только через Совет Безопасности ООН мировое сообщество может эффективно достигать своих целей в поддержании мира и стабильности.

Принятие Итогового документа 2005 г. абсолютным большинством голосов глав государств и правительств и одобрение его Советом Безопасности ООН можно считать выражением opinio juris международного сообщества относительно признания этого документа, включая концепцию «ответственности за защиту».

Дальнейшее развитие и конкретизацию данная концепция получила в докладах Генерального секретаря на 63-й, 64-й, 66-й и 67-й сессиях Генеральной Ассамблеи ООН и в интерактивном диалоге представителей государств. В частности, бразильская делегация на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представила концепцию «ответственность в процессе защиты», которая должна применяться параллельно с концепцией «ответственность за защиту» на основе согласованных принципов и процедур для того, чтобы провести разграничение между «коллективной ответственностью», осуществляемой не принудительными мерами, и «коллективной безопасностью» во избежание поспешного использования силы.

Наиболее важными положениями концепции «ответственности за защиту» являются следующие:

1) ее применимость к грубейшим нарушениям прав человека (геноцид, преступления против человечности, военные преступления, этнические чистки);

2) принятие мер по защите населения на национальном и международном уровнях. При этом главная роль по предупреждению и криминализации таких преступлений в национальном уголовном законодательстве принадлежит государству;

3) комплексный характер международной защиты, включающий как мирные способы, закрепленные в главе VI Устава ООН, так и принудительные меры, санкционированные Советом Безопасности ООН в соответствии с главой VII Устава ООН, при взаимодействии с системами коллективной безопасности региональных и субрегиональных международных организаций;

4) акцентирование внимания на необходимости использования мер раннего предупреждения международных преступлений в области прав человека путем более активного взаимодействия специально учрежденных институциональных органов ООН (Совет по правам человека, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Специальный советник Генерального секретаря по предупреждению геноцида) с правозащитными организациями.

Совет Безопасности активно реализует данную концепцию в последнее десятилетие. Яркой иллюстрацией такой деятельности Совета Безопасности являются резолюции по ситуации в Кот-д’Ивуаре и Ливии в 2011 гг.

В результате проведенных в 2010 г. в Кот-д’Ивуаре президентских выборов победу одержал А. Д. Уаттара. Действующий президент Л. Гбагбо отказался признавать результаты выборов и покидать свой пост. Страна раскололась на два лагеря, ситуация быстро ухудшалась и привела к вооруженным столкновениям. Совет Безопасности в резолюции 1975 (2011) по ситуации в Кот-д’Ивуаре решительно осудил серьезные злоупотребления и нарушения норм международного права, в том числе гуманитарного права, прав человека и права беженцев, и подтвердил ответственность каждого государства за защиту своего гражданского населения, а также ответственность Кот-д’Ивуара за поощрение и защиту всех прав человека и основных свобод, расследование сообщений о нарушении прав человека и норм международного права и привлечение к ответственности лиц, виновных в совершении таких действий. Совет призывал все стороны уважать волю народа, наложил санкции на отдельных лиц и осудил любое насилие, совершаемое в отношении гражданского населения, и другие нарушения прав человека и злоупотребления, в частности насильственные исчезновения, внесудебные убийства, убийства детей и нанесение им увечий и изнасилований и другие формы сексуального насилия [12].

В резолюции 1973 (2011) в связи с массовыми противоправительственными протестами в Ливии, переросшими в военное столкновение, Совет Безопасности также заявил об ответственности ливийских властей за защиту ливийского населения, осудил грубые и систематические нарушения прав человека, признал ситуацию в Ливийской Арабской Джамахирии угрозой международному миру и безопасности. Совет потребовал от ливийских властей выполнения обязанностей по международному праву, включая международное гуманитарное право, международное право в области защиты прав человека и международное право беженцев, ввел запрет на все полеты в воздушном пространстве Ливийской Арабской Джамахирии с целью защиты гражданского населения и уполномочил государства-члены принимать все необходимые меры для обеспечения соблюдения запрета на полеты [13].

Меры международной защиты, применяемые органами ООН совместно с региональной международной организацией Лигой арабских государств (ЛАГ) для прекращения грубейших нарушений прав человека, демонстрирует ситуация в Сирийской Арабской Республике. Кризис в Сирии, начавшийся в 2011 г., вызванный различными причинами, привел к перерастанию мирных демонстраций в вооруженные столкновения с силовыми правительственными структурами, а затем в затяжной вооруженный конфликт с участием правительственных вооруженных сил, оппозиционных вооруженных формирований и иных боевых группировок, который длится до настоящего времени, сопровождаясь тысячными жертвами среди гражданского населения. Совершение противоборствующими сторонами международных преступлений в области прав человека потребовало незамедлительной реакции со стороны международного сообщества, выразившейся как в принятии органами ООН мер институционального характера, так и в использовании мирных средств, направленных на разблокирование вооруженного конфликта.

Так, Совет ООН по правам человека уже в августе 2011 г. резолюцией S-17/1 создал Независимую международную комиссию по расследованию в Сирийской Арабской Республике, уполномочив ее расследовать и установить численность преступлений в области прав человека, включая преступления против человечности, выявить виновников совершения таких преступлений с целью выработки рекомендаций для привлечения их к ответственности национальным судом или Международным уголовным судом [18]. В феврале 2012 г. резолюцией 66/253 Генеральной Ассамблеи ООН и соответствующей резолюцией ЛАГ назначен Совместный специальный посланник ООН и Лиги Арабских государств по Сирии (далее — Совместный специальный посланник), предложивший план урегулирования вооруженного конфликта, в котором содержался призыв ко всем воюющим сторонам прекратить насилие во всех формах, а правительству Сирии не применять тяжелое вооружение в населенных пунктах и начать отвод военных сил и средств. План был одобрен резолюцией 2042 (2012) Совета Безопасности и впоследствии в марте 2012 г. принят правительством Сирии и оппозицией. В апреле 2012 г. Совет Безопасности принял резолюцию о создании Миссии ООН по наблюдению в Сирийской Арабской Республике (МООНИС), поручив ей следить за прекращением вооруженного насилия во всех формах и осуществлением плана, предложенного Совместным специальным посланником. Однако, несмотря на снижение уровня остроты вооруженного конфликта, он продолжался, что привело к прекращению деятельности МООНИС в целях обеспечения безопасности персонала [2]. Более того, в заявлении Специального советника Генерального секретаря по предотвращению геноцида в конфликте в Сирии констатировалось, что правительство Сирии явно не в состоянии защитить свое население, и утверждалось, что международное сообщество должно выполнить обязанность, закрепленную в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г., «защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, включая и подстрекательство к ним» [20].

Ситуация в Сирии еще более ухудшилась в связи с использованием 15 августа 2013 г. в ходе конфликта химического оружия. Причем, ответственность за данное преступление была возложена на правительственные вооруженные силы западными странами (США, Франция, Англия), которые потребовали применение к Сирии принудительных мер, вплоть до военного вмешательства. Только твердая позиция Российской Федерации, достигшей договоренности с США о необходимости создания международной комиссии по установлению факта применения химического оружия, учреждение Миссии ООН по расследованию сообщений о применении химического оружия по решению Генерального секретаря, ее деятельность на территории Сирии с согласия правительства перевели ход событий в русло дипломатических переговоров и использования мирных средств для урегулирования сирийского конфликта [6]. В настоящее время, после присоединения Сирии к Конвенции о запрещении производства, накопления и применения химического оружия, инспекторы Организации по запрещению химического оружия ликвидируют его запасы в Сирии. Совместный специальный посланник П. Брахими осуществляет активную посредническую деятельность по согласованию даты и созыву международной конференции Женева-2 с участием представителей правительства Сирии и оппозиции.

Однако практическая реализация данной концепции Советом Безопасности ООН выявила ряд проблемных аспектов. Абстрактность положений резолюций Совета Безопасности, некоторая односторонность в решении вопроса ответственности конфликтующих сторон за нарушение прав человека и норм международного гуманитарного права в ситуации внутреннего вооруженного конфликта (например, резолюция по Ливии) давала государствам возможность в своих действиях выходить за рамки мандата Совета Безопасности ООН. В доктрине указывается и на абстрактность ряда формулировок самой концепции «ответственности по защите», изложенной в Итоговом документе 2005 г. В частности, выражение «явно не в состоянии» применительно к поведению национальных органов порождает вопросы, каково смысловое содержание термина «явно» и кто это будет определять? Различные толкования вызывает формулировка «с учетом конкретных обстоятельств» относительно применения принудительных мер Совета Безопасности на основании главы VII Устава ООН. Так, голландский исследователь К. Стахн делает вывод о том, что конкретная ситуация может позволить применение и односторонних мер, например в порядке самообороны [19, p. 116—117]. Однако наибольшие дебаты в доктрине вызывает квалификация концепции «ответственности за защиту». В частности, западные авторы (А. Беллами, К. Стахн) называют ее политическим лозунгом [см., напр.: 19, p. 120]. С такой позицией нельзя согласиться, так как правовые компоненты названной концепции очевидны. Во-первых, содержательно она базируется на основополагающих принципах международного права (уважения государственного суверенитета, уважения прав и основных свобод человека) и механизме коллективной безопасности, закрепленных в Уставе ООН. Во-вторых, активная реализация концепции Советом Безопасности ООН в современных внутренних вооруженных конфликтах, ссылки на нее в докладах Генерального секретаря ООН, резолюциях Совета ООН по правам человека и Верховного комиссара ООН по правам человека, создание специальных институциональных органов, содействующих ее имплементации, позволяют квалифицировать указанную концепцию как формирующуюся обычную норму международного права.

Литература

1. Бутевич, О. А. Концепция «ответственности по защите» во внешней политике США / О. А. Бутевич // Журн. междунар. права и междунар. отношений. — 2012. — № 1. — С. 62—65.
2. Доклад Генерального секретаря об осуществлении резолюции 2043(2012) Совета Безопасности: док. ООН S/2012/523 [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/2012/523>. — Дата доступа: 22.10.2013.
3. Доклад Генерального секретаря о работе организации: док. ООН A/46/1 [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/46/1>. — Дата доступа: 21.09.2013.
4. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам: док. ООН A/59/565 [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/59/565>. — Дата доступа: 21.10.2013.
5. Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственному суверенитету «Ответственность по защите»: док. ООН A/57/303 [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/57/303>. — Дата доступа: 21.10.2013.
6. Доклад Миссии Организации Объединенных Наций по расследованию сообщений о применении химического оружия в Сирийской Арабской Республике, касающийся предположительного применения химического оружия в районе Гуты в Дамаске 21 августа 2013 года: док. ООН A/67/997–S/2013/553 [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/2013/553>. — Дата доступа: 22.10.2013.
7. Документ московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. 3 октября 1991 г. // Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. — Режим доступа: <http://www.osce.org/node/14314>. — Дата доступа: 21.10.2013.
8. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 1 августа 1975 года [Электронный ресурс] // Международное общественное объединение по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие». — Режим доступа: <http://evolutio.info/content/view/24/38/>. — Дата доступа: 20.10.2013.
9. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/russian/documen/declarat/outcome2005_ch4.html#t6>. — Дата доступа: 21.10.2013.
10. Котляр, В. А. Концепция «ответственности за защиту» как проект кодекса проведения гуманитарных интервенций / В. А. Котляр // Междунар. публичное и частное право. — 2005. — № 3. — C. 44—48; № 4. — С. 53—55.
11. Резолюция 929 (1994) Совета Безопасности ООН: док. ООН A/RES/929(1994) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/929(1994)>. — Дата доступа: 21.10.2013.
12. Резолюция 1975 (2011) Совета Безопасности ООН: док. ООН A/RES/1975(2011) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1975(2011)>. — Дата доступа: 22.10.2013.
13. Резолюция 1973 (2011) Совета Безопасности ООН: док. ООН A/RES/1973(2011) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1973(2011)>. — Дата доступа: 22.10.2013.
14. Резолюция 794 (1992) Совета Безопасности ООН: док. ООН A/RES/794(1992) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/794(1992)>. — Дата доступа: 20.10.2013.
15. Яковенко, А. В. Право международной безопасности и ООН / А. В. Яковенко // Москов. журн. междунар. права. — 2006. — № 1. — С. 21—24.
16. Bellamy, A. A Responsibility to Protect: the Global Efforts to End Mass Atrocities / A. Bellamy. — Cambridge: Polity, 2008. — 211 p.
17. Evans, G. The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrosity Crimes Once and for All / G. Evans. — Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2008. — 128 p.
18. Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic [Electronic resource] // Office of the High Commissioner for Human Rights. — Mode of access: <http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/IICISyria/Pages/IndependentInternationalCommission.aspx>. — Date of access: 21.10.2013.
19. Stahn, K. Responsibility to Protect: Political Rhetoridc or Emerging legal Norm / K. Stahn // American Journal of Internatiohal Law. — 2007. — Vol. 101, N 1. — P. 99—120.
20. Statement of the Special Adviser of the Secretary-General on the Prevention of Genocide on situation on Syria, 20 December 2012 [Electronic resource] // United Nations. — Mode of access: <http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/pdf/OGPRtoP%2020%20December%20Statement%20on%20Syria%20-%20ENGLISH.pdf>. — Date of access: 22.10.2013.