журнал международного права и международных отношений 2015 — № 4

международное право

Европейская политика соседства: новые подходы

Владимир Астапенко

Статья посвящена рассмотрению недавней совместной инициативы Европейской комиссии и Высокого представителя Европейского союза по внешней политике и политике безопасности по пересмотру Европейской политики соседства с целью более эффективной реализации данной политики и более тесного вовлечения всех стран-партнеров. Автор анализирует структуру коммуникаций между ними, а также рассматривает новые подходы, нацеленные на стабилизацию соседства посредством построения более тесного партнерства через экономическое развитие и торговлю, усиление безопасности в регионе и противодействие международной преступности. На основании результатов данного анализа автором выдвинуты рекомендации по дальнейшему обсуждению в процессе создания нового механизма взаимодействия в рамках Европейской политики соседства между странами-партнерами и ЕС.

18 ноября 2015 г. в Брюсселе было опубликовано совместное коммюнике Европейской комиссии и Высокого представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности «Пересмотр Европейской политики соседства» [6]. Документ адресован основным институтам Европейского союза (далее — ЕС): Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов, но в то же время несомненно, что его содержание будет представлять значительный интерес для всех государств — членов ЕС, а также для представителей власти и общественности стран, которые граничат с ЕС и в силу этого являются объектами Европейской политики соседства (далее — ЕПС).

Концепция ЕПС была впервые сформулирована в 2003 г. и уточнялась на фоне расширения ЕС в 2004 г., когда к нему присоединилось 10 новых членов [9]. Основной целью новой политики в то время было названо укрепление стабильности, безопасности и повышения благосостояния всех стран, соседствующих с ЕС, — 6 восточноевропейских (Армении, Азербайджана, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины) и 10 средиземноморских (Алжира, Египта, Израиля, Иордании, Ливана, Ливии, Марокко, Сирии, Туниса, а также Палестинской автономии).

За последнее десятилетие в имплементации ЕПС произошли кардинальные изменения, во многом связанные с последствиями многочисленных вооруженных конфликтов. Это в свою очередь вынудило европейских политиков, с одной стороны, признать, что достигнутые результаты ЕПС нельзя считать удовлетворительными, а с другой — начать вырабатывать новые приоритеты и механизмы для ее более эффективной реализации в будущем.

ЕС по-прежнему декларирует свое намерение продолжать поощрение универсальных ценностей, но в то же время в качестве нового политического приоритета определяет необходимость обеспечения стабильной обстановки в соседних странах. При этом в документе отмечается, что ЕПС в будущем нуждается в большей дифференциации и лучшем учете интересов государств, вовлеченных в выстраивание партнерских отношений с ЕС, что, по мнению европейского руководства, позволит эффективнее реагировать на актуальные потребности и вызовы.

Анализ базового документа по пересмотру ЕПС показывает, что среди основных принципов построения взаимодействия ЕС со странами-соседями в рамках ЕПС следует выделить:

— индивидуальный подход ЕС к интересам и нуждам каждого партнера;

— сбалансированное распределение усилий и ресурсов между двумя основными (южным и восточным) векторами ЕПС;

— обеспечение большей гибкости в вопросах распределения средств посредством создания новых финансовых инструментов;

— налаживание реального взаимодействия ЕС со всеми партнерами, чтобы ЕПС стала «дорогой с двусторонним движением».

Примечательно, что Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини при представлении пересмотренной ЕПС на заседании Комитета по международным делам Европарламента заявила о необходимости «расстаться с подходом, который до сих пор исходил из идеи, что мы, Европейский союз, находимся в центре, а вокруг — наши соседи. Такой подход надо изменить и прийти к новому осмыслению партнерства, при котором все участники равны, противостоят общим трудностям, могут иногда воспользоваться общими возможностями»
[1].

Политики ЕС рассчитывают также на то, что решению задач по налаживанию партнерского диалога в регионе будет способствовать принятая в сентябре 2015 г. Повестка дня ООН по устойчивому развитию до 2030 г., которая задает новые политические рамки для трансформационных процессов [10].

Главной целью ЕПС в ближайшей перспективе рассматривается не присоединение новых членов, а обеспечение стабильности в европейском регионе. При этом политики в ЕС признают, что ЕПС должна более точно и четко учитывать приоритеты партнеров, которые могут существенно различаться от страны к стране. Такой учет позволит отражать в мероприятиях ЕПС не только интересы государств — членов ЕС, но и их соседей, будет способствовать привлечению партнеров к разработке основных направлений этой политики, оптимальному распределению средств и совместной ответственности за достигнутые результаты.

ЕС не отказывается в рамках будущей ЕПС от применения своего старого принципа «большее за большее», но при этом отмечает, что расчет на то, что указанный принцип может сам по себе стать стимулом для проведения фундаментальных преобразований в странах-партнерах, не оправдался. Очевидно, что проведение дальнейших реформ в первую очередь предполагает наличие у руководства стран-партнеров политической воли, формирование которой во многом зависит от многочисленных экономических и социальных акторов и представителей гражданского общества.

Немаловажное значение в новой ЕПС придается вопросам надлежащего управления, демократии, правопорядка и прав человека. Для достижения целей в этой сфере впервые предполагается использовать форматы, согласованные со страной-партнером, а также усилить акцент на вовлечение неправительственных организаций. ЕС намерен по-прежнему вести со всеми партнерами всеобъемлющий диалог по вопросам прав человека, в том числе и при наличии различных подходов, но и здесь отмечается, что консультации по правозащитной тематике будут реализовываться в рамках взаимно согласованных процедур.

По видению авторов новой версии ЕПС, достижению стабильности призвано способствовать в первую очередь устойчивое экономическое и социальное развитие в регионе. В этих рамках ЕС намерен оказывать поддержку структурным реформам в странах-партнерах, нацеленным на модернизацию экономической системы, повышение конкурентоспособности, укрепление налоговой системы, обучение нового поколения управленцев, способных обеспечить эффективный менеджмент. Для этого предполагается активно задействовать активы Всемирного банка и Международного валютного фонда, Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития, а также новые механизмы государственно-частного партнерства.

В сфере торговли основным направлением развития станет создание общего экономического пространства со странами, подписавшими соглашения об «углубленных и всеобъемлющих зонах свободной торговли» (Украиной, Молдовой, Грузией, к которым могут присоединиться Марокко и Тунис). Ожидается, что имплементация таких соглашений в сочетании с проведением институциональных реформ создаст условия для постепенной экономической интеграции партнеров в общий европейский рынок на основе стандартов и законодательства ЕС [7, p. 4]. В то же время для стран, не ставящих перед собой политической цели по присоединению к ЕС, будут предлагаться альтернативные модели, которые выйдут за рамки существующих преференциальных торговых соглашений и будут содействовать дальнейшему развитию двусторонних торговых и инвестиционных связей. За основу в этой связи может быть взят проект соглашения об оценке и признании соответствия (Agreements on Conformity Assessment and Acceptance), положения которого предусматривают свободное перемещение товаров в отдельных секторах и сближение правового регулирования по вопросам технических стандартов.

Новая версия ЕПС нацелена на поддержку реформ, касающихся экономической модернизации и поддержки предпринимательства, при этом особый акцент планируется сделать на развитие научных исследований, поощрение инноваций и формирование цифровой экономики. Это в свою очередь призвано содействовать более активному созданию рабочих мест, стимулировать целенаправленное приобретение молодым поколением новых знаний, умений и навыков. Для достижения указанных целей будет существенно расширен потенциал европейских образовательных проектов, в частности программы «Эразмус Плюс», которая содержит ресурсы для развития межвузовского сотрудничества и академической мобильности в рамках общеевропейского образовательного пространства.

Весьма перспективным представляется предложение новой политики соседства расширить систему транспортных коридоров на страны Восточной Европы. ЕС готов привлечь инвестиционные ресурсы международных финансовых институтов, чтобы способствовать скоординированному развитию мультимодальных перевозок и сопряженности телекоммуникационной инфраструктуры.

Не менее привлекательным могут стать инициативы в рамках ЕПС по диверсификации источников поставки энергии и повышению энергоэффективности в целях обеспечения энергетического суверенитета и снижения загрязнения окружающей среды. Расширенное сотрудничество по таким вопросам, как возобновляемые источники энергии, альтернативные маршруты ее поставок, сокращение энергопотребления, снятие барьеров на пути инвестиций в энергетический сектор, будет способствовать созданию более эффективной и устойчивой экономики и, соответственно, повышению уровня жизни населения. Важно также отметить, что в этой сфере ЕС декларирует свое намерение не строго ограничиваться рамками ЕПС, но развивать взаимодействие по энергетическим вопросам с Казахстаном, Туркменистаном, а в перспективе — с Ираком и Ираном.

Значительное внимание в рамках новой концепции ЕПС уделяется вопросам безопасности. С целью развития Европейской повестки дня по безопасности [4] ЕС совместно с партнерами намерен уделять приоритетное внимание таким темам, как противоборство терроризму и радикализации, укрепление границ и борьба с организованной трансграничной преступностью и коррупцией, улучшение правового сотрудничества по уголовным делам, предотвращение киберпреступлений, урегулирование кризисов и чрезвычайных ситуаций. Кроме того, предполагается, что структуры ЕС, созданные в рамках общей политики в сфере безопасности и обороны (ОПБО), могут быть использованы в качестве форумов для обмена опытом и развития сотрудничества в рамках достижения согласованных целей. В этом контексте не исключаются и прямое участие партнеров по ЕПС в миссиях и операциях, проводимых государствами — членами ЕС в соответствии с механизмами ОПБО, их взаимодействие с Европейским оборонным агентством, обучение и повышение квалификации персонала из стран-партнеров в военных учебных заведениях ЕС.

Задача по обеспечению стабильности в зоне ЕПС существенно усложняется в условиях обострившегося миграционного кризиса. Государства — члены ЕС пришли к согласованным выводам о том, что традиционными методами, без анализа первичных причин незаконной миграции и вынужденного переселения, найти полноценные решения этих проблем невозможно [5]. В этой связи будет усиливаться взаимодействие с партнерами с целью мобилизации ресурсов для поддержки беженцев, осуществления реадмиссии, анализа и устранения базовых причин для нерегулируемой миграции. Значительное внимание также будет уделяться проблемам охраны границ и углублению обмена информацией, пограничного сотрудничества по административным, оперативным и техническим вопросам, реализации совместных проектов с участием партнеров по ЕПС и таких специализированных агентств ЕС, как Фронтекс и Европол.

Следует отметить принципиально новый аспект в региональном измерении ЕПС — на фоне поддержки уже созданных субрегиональных механизмов Восточного партнерства [2, c. 13—14] и Средиземноморского союза выражается готовность развивать структурированное сотрудничество с «соседями соседей». Речь идет о создании тематических площадок для обсуждения общих вызовов в сферах безопасности, энергетики, миграции, здравоохранения и т. п. в более широком контексте. При этом ЕС настаивает на суверенном праве своих партнеров по ЕПС сначала самостоятельно определять формат двустороннего сотрудничества, а затем и согласовывать специальные договоренности по учреждению механизмов ad hoc с целью приглашения заинтересованных третьих сторон, а также международных финансовых институтов к обсуждению актуальных проблем регионального и субрегионального взаимодействия.

В этой связи ЕС заявляет о своем намерении выйти на достаточно широкую географию: особое место в рамках ЕПС отводится Турции как стране-кандидату и значимому партнеру для многих соседей; отмечается необходимость поддерживать контакты с Россией, несмотря на ухудшение отношений в свете «незаконной аннексии Крыма… и дестабилизации обстановки на востоке Украины» [6], подчеркивается целесообразность привлечь к политическому диалогу и обсуждению инвестиционных проектов такие международные организации, как Лига арабских государств, Организация исламских государств, Совет сотрудничества государств Персидского залива, Африканский союз, Союз арабского Магриба, Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе, а также страны субсахарского региона и Центральной Азии, включая Иран.

Разработчики новой ЕПС признают, что события последних лет продемонстрировали растущую потребность во внешних ресурсах для поддержки стабильности и осуществления институциональных реформ во многих странах-соседях. Но в то же время отмечается, что средства ЕС, выделявшиеся ранее для этих целей, зачастую не отвечали реальным потребностям реципиентов и не концентрировались на развязке ключевых проблем [3]. В Брюсселе уже было принято решение о выделении 15 млрд евро на цели развития ЕПС в период 2014—2020 гг. Вместе с тем требуется дальнейшее увеличение соответствующих фондов и привлечение основных международных финансовых институтов, которые могут оказать адресную поддержку процессам модернизации в соседних странах, с должным учетом всех политических обстоятельств и приоритетов.

Предполагается, что для этого будет создана специальная «подушка безопасности» — механизм, позволяющий выделять ресурсы для срочных и непредусмотренных ранее задач, связанных, в частности, с урегулированием конфликтов, поддержкой беженцев, реагированием на кризисные ситуации и т. п. При этом ЕС намерен изменить правовое регулирование с тем, чтобы позволить задействовать неиспользованные средства «подушки безопасности» в следующем финансовом году.

Повышенное внимание в рамках новой ЕПС будет уделено информационной работе, которая призвана помочь гражданскому обществу как внутри ЕС, так и за его пределами лучше понять значимость создания пояса стабильных государств вокруг ЕС, что позволит обеспечить безопасность и процветание самого Союза. Особый акцент в этой связи будет сделан на активизацию взаимодействия с правительствами стран-соседей, бизнес-сообществом, неправительственными организациями, а также учеными и молодежью.

В течение 2016 г. политики ЕС планируют организовать широкое обсуждение содержания Совместного коммюнике «Пересмотр Европейской политики соседства», в том числе со всеми странами-партнерами, с целью совместной выработки новых процедур эффективного и добрососедского взаимодействия. В этой связи представляется важным организовать работу транспарентно, неформально и максимально гибко, в активном диалоге со всеми соседями. Такой подход мог бы предостеречь европейских политиков от повторения своих прошлых ошибок, когда навязанные в одностороннем порядке формулы ЕПС оказались на практике далеко не универсальными и явно не приблизили ЕС к решению стратегической задачи создания вокруг себя пояса процветания, безопасности и стабильности [8]. В нынешних условиях необходим целевой подход, который на фоне приоритетов ЕС обеспечивал бы реальный учет интересов конкретных партнеров по ЕПС и эффективно способствовал их устойчивому социально-экономическому развитию. Для этих целей следовало бы обеспечить недискриминационный доступ всех стран-соседей к различным форматам и финансовым инструментам сотрудничества и отказаться от института санкций в рамках укрепляющегося партнерства. Необходимо сконцентрировать ресурсы ЕПС на конкретной проектной деятельности, нацеленной на активное развитие региональной инфраструктуры (транспортной, энергетической и др.), имеющей ключевое значение для безопасности и суверенитета стран-соседей. Требуется значительное усиление региональной солидарности для поощрения горизонтальных торговых связей, привлечения иностранных инвестиций, создания благоприятного бизнес-климата, борьбы с такими общими вызовами, как нелегальная миграция, торговля людьми, международная организованная преступность. В рамках новой ЕПС представляется также целесообразным предусмотреть специальные возможности для экспертного, а впоследствии и институционального диалога ЕС с Евразийским экономическим союзом, что способствовало бы в перспективе выработке подходов по организации взаимодействия двух интеграционных образований и народов, которые они объединяют.

Список использованных источников

1. Могерини заявила о пересмотре политики соседства ЕС [Электронный ресурс] // РОСБАЛТ. — 19.11.2015. — Режим доступа: <http://www.rosbalt.ru/main/2015/11/19/1462757.html>. — Дата доступа: 20.12.2015.
2. Мора, M. Будущие вызовы Европейского союза / М. Мора // Международная конференция «Европейский союз и Республика Беларусь: перспективы сотрудничества»: сб. материалов. — Минск: Изд. центр БГУ, 2014. — С. 9—15.
3. Balfour, R. Reassessing the European Neighbourhood Policy: EPC Issue Paper N 54, June 2007 / R. Balfour, A. Missiroli [Electronic resource] // European Policy Centre. — Mode of access: <http://www.epc.eu/documents/uploads/963724382_EPC%20Issue%20Paper%2054%20-%20Reassessing%20the%20ENP.pdf>. — Date of access: 28.12.2015.
4. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: the European Agenda on Security: Doc. COM (2015) 185 final, Strasbourg, 28.04.2015 [Electronic resource] // EUR-Lex: Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1452604343181&uri=CELEX:52015DC0185>. — Date of access: 15.12.2015.
5. Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council: Managing the Refugee Crisis: State of Play of the Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration: Doc. COM(2015) 510 final, Brussels, 14.10.2015 [Electronic resource] // European Commission. — Mode of access: <http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-510-EN-F1-1.PDF>. — Date of access: 15.12.2015.
6. Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Review of the European Neighbourhood Policy: Doc. JOIN(2015) 50 final. Brussels, 18.11.2015 [Electronic resource] // EUR-Lex: Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52015JC0050>. — Date of access: 12.12.2015.
7. Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21—22 May 2015) [Electronic resource] // Latvian Presidency of the Council of the European Union. — Mode of access: <https://eu2015.lv/images/news/2015_05_22_RigaDeclaration_EaP.pdf>. — Date of access: 11.12.2015.
8. Kochenov, D. ENP’s value conditionality from Enlargements to Post-Crimea: CLEER Papers 2015/1 / D. Kochenov, E. Basheska [Electronic resource] // ASSER Institute. — Mode of access: <http://www.asser.nl/media/2841/cleer15-1_web.pdf>. — Date of access: 28.12.2015.
9. The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernisation?: EUI Working Papers, Law 2007/21 / M. Cremona, G. Meloni (eds.). [Electronic resource] // European University Institute. — Mode of access: <http://cadmus.eui.eu/handle/1814/6976>. — Date of access: 17.12.2015.
10. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development: Doc. UN A/RES/70/1 [Electronic resource] // United Nations. — Mode of access: <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E>. — Date of access: 15.12.2015.