журнал международного права и международных отношений 2015 — № 4

международное право

Самооборона Европы: один за всех и все за одного?

Кристоф Хиллион, Стивен Блокманс

Авторы обсуждают недавнюю инициативу президента Франции Франсуа Олланда, выдвинутую в качестве реакции на террористические атаки в Париже, о реализации статьи 42(7) Договора о Европейском союзе (ДЕС). Ее положения обычно называют «оговоркой о взаимной помощи». В статье также приводится юридическое обоснование применения положений статьи 5 о коллективной обороне Вашингтонского договора и статьи 222 Договора о функционировании Европейского союза, известной как «оговорка о солидарности». Утверждается, что имплементация статьи 42(7) ДЕС содержит обязательства не по результату, а по манере поведения. Положения статьи напоминают государствам — членам ЕС их однозначное обязательство оказать помощь и содействие «всеми средствами в их распоряжении». В статье сделан вывод о том, что французское толкование оговорки о взаимной помощи следует оценивать как общий призыв к странам ЕС выполнить свои обязательства, присущие сообществу, основанному на ценностях, и активизировать сотрудничество в решении региональных и глобальных вопросов.

В своем обращении к французскому парламенту после ужасных атак в Париже 13 ноября президент Франции Ф. Олланд вспомнил о статье 42(7) Договора о Европейском союзе (ДЕС). Ее положения, которые обычно называют «оговоркой о взаимной помощи» предусматривают следующее: «В случае, если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций. Это не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов.

Обязательства и сотрудничество в данной области продолжают соответствовать обязательствам, принятым в рамках Организации Североатлантического договора, которая для государств, входящих в ее состав, остается фундаментом их коллективной обороны и инстанцией для ее осуществления» [1].

Ранее ни одно из государств — членов ЕС никогда не обращалось к этим положениям. Что же подразумевает статья 42(7) и каковы ее практические последствия?

Выбор Франции: ни НАТО, ни наднациональная помощь

Включение оговорки о взаимной помощи в текст Лиссабонского договора рассматривалось как одна из главных инноваций в развитии Европейского союза. Впервые Европейский союз был наделен некоторым чувством военной солидарности, в большей степени присущей альянсам коллективной обороны: в случае вооруженной агрессии на территории одного или более государств-членов остальные обязаны оказать помощь. В то же время положения статьи подразумевают, что будут обеспечиваться уважение нейтралитета некоторых государств-членов, а также фундаментальные решения относительно системы обороны и безопасности, принятые другими государствами-членами в отношении НАТО. Действительно, для 22 стран ЕС, которые являются членами НАТО, этот альянс остается основой их системы коллективной безопасности и форумом для ее реализации.

Но почему Франция, являясь членом Североатлантического альянса, обращается к оговорке о взаимной помощи в рамках ЕС, а не НАТО? Статья 5 о коллективной обороне Вашингтонского договора была задействована лишь однажды на фоне террористических атак 11 сентября против США. Такое развитие событий могло бы осложнить предполагаемую реакцию на парижские теракты, в частности обеспечение поддержки роли Франции в кампании бомбежек ИГИЛ в Сирии. Нет сомнений, что вовлечение НАТО так или иначе вызвало бы оппозицию со стороны России и могло бы подорвать зарождающееся дипломатическое и военное сотрудничество в борьбе против ИГИЛ и стремление прекратить войну
в Сирии.

К примеру, можно провести параллель со статьей 222 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС), известной как «оговорка о солидарности» [2]. Примечательно, что Франция предпочла не обращаться к ее положениям, которые предусматривают, что «Союз и его государства-члены действуют совместно в духе солидарности», когда государство-член подвергается, среди прочего, и террористической атаке. Статья 222 ДФЕС также обязывает Союз, т. е. институциональную структуру ЕС, «мобилизовать все имеющиеся инструменты, в том числе предоставленные в его распоряжение государствами-членами военные средства». Это обязательство подчеркивает совместную ответственность государств-членов и институтов ЕС и таким образом придает оговорке о солидарности такие черты, которые превосходят простые межгосударственные обязательства по статье 42(7) ДЕС. Очевидно, что, обратившись к статье 42(7) ДЕС, Франция выбрала более суверенную и менее институционализированную форму сотрудничества, которая подчеркивает ключевую роль государств-членов в выборе механизмов помощи со стороны ЕС.

Межгосударственная помощь: инициатива и реализация

Оговорка о взаимной помощи ЕС, изложенная в статье 42(7) ДЕС, как и статья 5 Вашингтонского договора, относятся по существу к межправительственной сфере сотрудничества. Эта статья налагает обязательства на государства-члены, не передавая какую-либо компетенцию институтам ЕС.

Формально к этой оговорке обратился французский министр обороны Ж.-И. ле Дриан на заседании Совета Министров ЕС 17 ноября. По словам Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини, активация этого механизма была единогласно поддержана Европейским союзом, голосами министров обороны всех государств — членов ЕС, которые таким образом поддержали Совместное заявление глав государств и правительств, а также лидеров ЕС и его институтов от 14 ноября о том, что парижские атаки были «атаками против нас всех», и поэтому «эта угроза будет встречена с безжалостной решительностью и с использованием всех необходимых средств» [4].

Просьба о помощи после одобрения министрами обороны может быть незамедлительно рассмотрена и согласована на двусторонней основе, а не в контексте ЕС. На последующей пресс-конференции с Ж.-И. ле Дрианом Высокий представитель ЕС Ф. Могерини подчеркнула, что детали конкретной помощи и содействия, которые могут быть оказаны всеми государствами-членами, будут предметом двусторонних переговоров технического характера, которые Франция проведет с государствами-членами, и что помощь будет оказываться также по решениям, которые могут быть приняты отдельными государствами-членами.

Таким образом, вовлечение ЕС сводится к минимуму как по запуску механизма помощи, так и на оперативном уровне. В результате ЕС всего лишь предлагает общие контуры, в рамках которых государства-члены поддерживают друг друга. Такое понимание подтвердила и Ф. Могерини, которая подчеркнула, что ЕС мог бы координировать оказание Франции помощи и содействия в тех случаях, когда это было бы полезным и необходимым.

Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности корректно отметила, что статья 42(7) ДЕС не предполагает необходимости принятия какого-либо формального решения или выводов Совета и что для действий ЕС не требуется дополнительных формальностей. В самом деле, активация оговорки о взаимной помощи сама по себе не означает учреждение гражданской миссии или проведение военной операции в смысле статьи 43(1) ДЕС. Но указанное заявление не следует интерпретировать как исключающее возможный вклад ЕС в оперативный ответ на парижские атаки. С учетом правового поля, на котором будет применяться эта оговорка, т. е. общей оборонной политики и политики безопасности (ОПБ) ДЕС, более контекстуальное прочтение статьи 42(7) ДЕС может реально привести к значительному вовлечению ЕС. В конце концов, нельзя исключать, что государства — члены ЕС в ответ на просьбу Франции могут инициировать миссию или операцию ОПБ.

Более чем просто символизм

Тот факт, что министры обороны обсуждали просьбу Франции о помощи уже 17 ноября, является чистой случайностью, поскольку заседание их Совета было запланировано на эту дату задолго до парижских атак. Но это не означает, что государства-члены не могут действовать оперативно при имплементации статьи 42(7) ДЕС.

Высокий представитель ЕС Ф. Могерини на пресс-конференции с Ж.-И. ле Дрианом пояснила, что механизм оговорки был инициирован «на формальном заседании Совета в присутствии всех министров, которые выразили не только солидарность, но и желание и готовность предоставить помощь и содействие в соответствии со статьей Договора. Указанная позиция влечет за собой институциональные, политические и практические последствия, которые явно отличаются от последствий иных публичных заявлений».

Несомненно, применение статьи 42(7) ДЕС имеет не только символическую ценность. Оно содержит обязательства не по результату, а по манере поведения. Положения статьи напоминают государствам — членам ЕС их однозначное обязательство оказать помощь и содействие «всеми средствами, имеющимися в их распоряжении».

Указанная формулировка предполагает различные виды помощи: дипломатическую, финансовую, имущественную. Вместе с тем прямая ссылка в статье на «вооруженную агрессию» подразумевает более конкретно военную помощь со стороны государств-членов. Аргументы для такого толкования могут быть найдены в правовой географии статьи 42(7), которая находится в разделе ОПБ Договора, а также в приоритетах по видам помощи, оговоренной в статье V Модифицированного Брюссельского договора о Западноевропейском союзе 1954 г., которая стала прообразом оговорки о взаимной помощи ЕС в Лиссабонском договоре: все государства-члены «оказывают Стороне, подвергшейся такому нападению, всю военную и другую помощь и содействие в рамках своих возможностей» [5].

Исходя из того, что Франция не может все делать в одиночку, в частности обеспечивать безопасность в Сахеле, Центральноафриканской Республике, Ливане и других странах Восточного Средиземноморья, а также на своей собственной территории, министр обороны Ж.-И. ле Дриан высказал специальную просьбу о том, чтобы помощь со стороны партнеров была направлена на поддержку военных операций Франции на внешних театрах действий, таких как Сирия и Ирак.

При оказании такой помощи государствам-членам следует иметь в виду тот факт, что статья 42(7) ДЕС предусматривает обязательство соблюдать положения статьи 51 Устава ООН, т. е. незамедлительно информировать Совет Безопасности о любых мерах, принятых при осуществлении их права на (коллективную) самооборону, и прекращать такие действия, как только сам Совет Безопасности примет меры, необходимые для поддержания международного мира и безопасности.

Можно согласиться с тем, что решение Франции начать бомбардировки позиций ИГИЛ в ответ на парижские атаки подпадает под сферу действия мандата, утвержденного для государств Советом Безопасности в резолюции 2170(2014). Действуя на основании положений главы VII, Совет Безопасности призвал все государства защищать мирное население, «сотрудничать в целях поиска и привлечения к ответственности физических лиц, групп, предприятий и учреждений, связанных с Аль-Каидой, включая ИГИЛ, и предпринимать все меры, которые могут быть необходимы и целесообразны в соответствии с их обязательствами по международному праву для борьбы с подстрекательством к террористическим актам…» [3].

Тот факт, что применение указанной оговорки было впервые рассмотрено в рамках заседания министров обороны ЕС, дает дополнительные основания для военного фокуса в отношении запрошенного содействия. Отчасти это соответствует правовым предпосылкам для статьи 42(7) ДЕС, о которых говорилось выше. Но указанная статья одновременно признает дифференцированный характер оборонной политики и политики безопасности отдельных государств-членов и таким образом безоговорочно допускает возможность невоенной помощи в форме гражданской и/или финансовой поддержки. В частности, этому посвящена статья 42(3) ДЕС, в которой идет речь о предоставлении государствами-членами гражданских и военных ресурсов для имплементации ОПБ.

Следует отметить, что президент Франции Ф. Олланд в речи перед французским парламентом сделал ссылку на статью 42(7) ДЕС с тем, чтобы перейти к разделу, посвященному непосредственно Европе. В этой связи президент Ф. Олланд выступил с различными инициативами в европейской политике, в том числе по борьбе с незаконной торговлей оружием, защите внешних границ ЕС, урегулированию кризиса с беженцами в ЕС и соседних странах. Это означает, что политическое руководство Франции рассматривает помощь в более широком политическом контексте, чем только безопасность и оборона. На самом деле, в речи Ф. Олланда можно увидеть общий посыл к ЕС и его государствам-членам сплотить ряды и начать в свете целей статьи 222 ДФЕС более конструктивный поиск решений указанных взаимосвязанных проблем, а также призыв выработать долгосрочный комплексный подход ЕС к ним.

Европейский оборонный союз?

Как неоднократно подчеркивал министр обороны Ж.-И. ле Дриан, активация статьи 42(7) ДЕС наполнена символическим значением. В то же время ее первое применение весьма слабо связано с концепцией «Европейской обороны» в ее союзном смысле. Французское толкование оговорки о взаимной помощи следует оценивать как общий призыв к странам ЕС выполнить обязательства, присущие сообществу, основанному на ценностях, и активизировать сотрудничество в решении региональных и глобальных вопросов. Франция использует механизмы оговорки в поисках поддержки и солидарности не только для преодоления последствий атак на ее территории, но и для укрепления концепции повышения роли Европы в мировом масштабе. В этом случае у Франции есть возможность показать на практике, что по существу означает взаимная помощь.

В результате ужасающих событий, происшедших в Париже 13 ноября, на Францию возложена ответственность по выработке новых форм солидарности, которые заложены в статье 42(7) ДЕС. При этом ставки высоки: успешная реализация механизмов оговорки могла бы восстановить чувство общности — относительно целей и судьбы — в Европейском союзе.

Список использованных источников

1. Договор о Европейском союзе [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. — Режим доступа: <http://eulaw.ru/treaties/teu>. — Дата доступа: 12.12.2015.
2. Договор о функционировании Европейского союза [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. — Режим доступа: <http://eulaw.ru/treaties/tfeu>. — Дата доступа: 12.12.2015.
3. Резолюция Совета Безопасности ООН S/RES/2170(2014) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2170(2014)>. — Дата доступа: 12.12.2015.
4. Joint statement of the Heads of State or Government and leaders of the European Union and its institutions on the terrorist attacks in Paris. Brussels, 14 November 2015 [Electronic resource] // European Union. — Mode of access: <http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-6090_en.htm>. — Date of access: 15.12.2015.
5. The Brussels Treaty signed on 17 March 1948 was amended by the Paris Agreements signed on 23 October 1954 [Electronic resource] // West European Union. — Mode of access: <http://www.weu.int/Treaty.htm>. — Date of access: 12.12.2015.

Авторы благодарят Хавьера Солану за ценные комментарии, сделанные к первому варианту статьи. Статья была впервые опубликована в Комментариях Центра исследований европейской политики 20 ноября 2015 г.