журнал международного права и международных отношений 2015 — № 4

международные экономические отношения

Эволюция подходов к привлечению иностранной рабочей силы в странах Европейского союза: опыт Австрии

Анастасия Нестерова

В статье рассматриваются основные подходы к регулированию трудовой миграции в Австрии. Автор исследует эволюцию иммиграционной политики Австрии от страны, принимающей низкоквалифицированную рабочую силу (гастарбайтеров), до избирательной политики, где приоритет предоставляется высококвалифицированным рабочим, а также работникам тех профессий, дефицит которых присутствует на национальном рынке труда.

Основным принципом европейской интеграции является свобода передвижения капитала и рабочей силы. Основой формирования зоны свободного перемещения рабочей силы в ЕС послужил Римский договор о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) (1957 г.), где беспрепятственное передвижение работников было предусмотрено в качестве ключевого элемента экономической интеграции.

Многие страны Европы испытывают на себе снижение рождаемости и недостаток рабочей силы в отдельных отраслях (здравоохранение и социальные услуги, строительство, розничная торговля и т. д.). Государства, которые принимают мигрантов, сталкиваются с вопросами их социально-культурной адаптации и интеграции в свой социум.

Рассмотрим опыт Австрии и ее подходы к привлечению иностранной рабочей силы. За последние десятилетия Австрия стала привлекательной для иммигрантов: из более 8 млн человек, проживающих в Австрии, около 750 тыс. человек не имеют австрийского гражданства, что составляет около 9 %. Кроме того, около 330 тыс. австрийцев не были рождены в Австрии, а иммигрировали и затем приобрели гражданство Австрии. Большинство из них выходцы из Турции и Югославии [8]. Эти данные демонстрируют важность изучения миграционной политики и ее влияния на рынок труда.

Цель статьи — охарактеризовать эволюцию подходов к регулированию миграционной политики на примере Австрии.

Анализом политики в области трудовой миграции и воздействия на национальные рыки труда занимается ряд зарубежных исследователей. Среди отечественных авторов можно выделить работы В. В. Почекиной, Р. М. Супрунович [2; 4], Л. Е. Тихоновой, Е. С. Красинца [5], А. В. Бондаря [6] и др.

После Второй мировой войны Австрия, как и большинство стран Западной Европы, приступила к восстановлению своей экономики. В отличие от соседних Германии и Швейцарии до 1960-х гг. в стране не удавалось достичь устойчивых темпов экономического роста, что связывалось с тем, что Австрия в большей степени столкнулась с необходимостью интеграции более полумиллиона мигрантов из Германии, Центральной и Восточной Европы. Восстановление австрийской экономики также затруднялось низким уровнем индустриализации промышленности и значительным оттоком специалистов в соседние страны с более благоприятными условиями труда.

Австрийская экономика столкнулась также с недостатком трудовых ресурсов, и в 1961 г. появилось соглашение, позволяющее набор временных работников (так называемых гастарбайтеров) — 47 тыс. работников ежегодно с ускоренным прохождением административных процедур [10].

В последующие годы число работников фиксировалось ежегодно и определялись квоты для промышленных секторов и отраслей, основанные на оценке спроса на иностранную рабочую силу. Для иностранных работников были установлены одинаковые условия труда и заработной платы наравне с австрийцами, но предоставлялись только временные, возобновляемые разрешения на работу сроком на один год [13, p. 274—275] (табл. 1).

Таблица 1

Эволюция нормативно-правовой базы регулирования трудовой миграции 

И с т о ч н и к: [13, p. 179].

Несмотря на принятые соглашения, приток иностранных рабочих оставался довольно низким (около 37 000 разрешений ежегодно) по сравнению с Германией и Швейцарией. Причиной этого является низкий уровень заработной платы в Австрии.

Основой для миграции в 1960-х гг. служили двусторонние договоры, которые были заключены с Испанией (1962 г.), Турцией (1964 г.) и Югославией (1965 г.). Так, в Белграде и Стамбуле были открыты центры по набору персонала для австрийских компаний.

В результате произошел рост доли иностранных работников в общей численности рабочей силы с 1 % в 1964 г. до 9 % в 1973 г. Самой многочисленной в силу географической и исторических связей была миграция югославских работников, которые составили 78,5 % всех трудовых мигрантов, и турецких работников (12 %). В 1969 г. число иностранных рабочих из Турции и Югославии составило 76 тыс. человек, а к 1973 г. 178 тыс. приехали из Юго-
славии, а 27 тыс. — из Турции. Это заложило основу миграционной ситуации в ХХІ в., поскольку в 2001 г. 62,8 % общей численности постоянного иностранного населения происходили из бывшей Югославии и Турции [11, p. 11]. На сегодняшний день иммигранты турецкого и югославского происхождения составляют около 7 % населения Австрии [12].

В начале австрийская политика в области трудовой миграции придерживалась принципа ротации. В рамках данного подхода миграция рабочей силы должна быть временной: молодые мужчины с низкой квалификацией прибывают и убывают в соответствии с потребностями рынка труда.

Основная цель миграционной политики заключалась в повышении конкурентоспособности экспорта австрийской промышленности. Соответственно, иностранная рабочая сила в основном использовалась в отраслях промышленности, производящих одежду, кожаные изделия и текстиль, т. е. отраслях с низким соотношением капитала и труда. Воссоединение семей или интеграция мигрантов в австрийское общество на данном этапе не предусматривались.

Высокий спрос на труд и благоприятная экономическая конъюнктура привели к изменению в системах набора иностранных работников в начале 1970-х гг. Первоначально согласованные системы набора были негибкими и недостаточно эффективными, в итоге в основном потеряли способность контролировать приток рабочих.

Работодатели начали сами формировать сеть иностранных рабочих в Австрии, которые, в свою очередь, приглашали своих родственников и друзей из стран происхождения и, как результат, — эффективно обходили центры набора. Новые рабочие, как правило, приезжали по туристической визе и по прибытии довольно легко получали разрешение на трудоустройство, учитывая благоприятные экономические условия, которые складывались в то время [9, p. 162].

Система возращения в страну происхождения больше не действовала, так как заметной тенденцией стало продление контрактов и пребывания иностранных рабочих в Австрии. Работодатели предпочитали оставлять рабочих, которые уже имели опыт и были ознакомлены со своими задачами, нежели нанимать новых, которых еще следовало обучать. С другой стороны, рабочие ценили возможность увеличения своих сбережений и оставались в Австрии на более длительный период. Учитывая благоприятные экономические условия, профсоюзы и бюро по трудоустройству допускали продление ранее выданных разрешений на
работу.

Начало 1970-х гг. во многих европейских странах было поворотным моментом в политике в области трудовой миграции. После первого нефтяного кризиса 1973 г. в экономику стран пришли экономический спад и высокий уровень безработицы. Более трети всех
иностранных работников в Австрии либо потеряли работу, либо не получили разрешения на продление своих трудовых контрактов.

В это же время наблюдалось возвращение значительного числа австрийцев, работавших за рубежом, которые добавили напряженности на рынке труда, что и привело к возникновению длительного периода высоких темпов безработицы впервые с 1945 г.

В указанный период происходило сворачивание официального набора иностранных работников, предпринимались попытки уменьшения числа иностранных работников в Австрии.

В 1975 г. был принят Закон о занятости иностранцев, где формализовывались основные условия занятости иностранных работников, которые применялись с 1961 г., предусматривалось преимущество найма австрийских граждан и определялось, что в случае сокращения рабочих мест иностранные работники должны быть уволены в первую очередь.

Кроме того, новый закон жестко регулировал доступ иностранцев на австрийский рынок труда. Как следствие, доля иностранных работников в общей численности занятых снизилась на 40 % за период с 1974 по 1984 г. [14, p. 65].

Конец 1980-х — начало 1990-х гг. ознаменовали существенное изменение как политической обстановки, так и австрийской иммиграционной политики. До сих пор миграционная политика практически полностью была связана с трудовой миграцией. Однако падение «железного занавеса» и война в бывшей Югославии привели к значительному притоку мигрантов из стран Центральной и Восточной Европы по гуманитарным причинам.

В 1990 г. в Закон об иностранных рабочих были внесены поправки, заменившие численные ограничения для отраслей промышленности (введенные в 1961 г.), которые были неоднократно превышены, на общие квоты для иностранных работников с фиксированием их доли в 10 % от общего количества занятых в народном хозяйстве. Был введен ряд мер, которые предотвращали незаконную занятость среди мигрантов.

В 1993 г. была проведена комплексная реформа существующего правого режима миграции и принят Закон о проживании, который вводил ежегодные количественные ограничения для получения вида на жительство. Разрешение на пребывание не подразумевало автоматического доступа на рынок труда. Как уже указывалось, в 1990 г. была введена квота для иностранных работников в размере 10 % от общей численности занятых, которая в 1993 г. сократилась до 9 %, а потом и до 8 %.

Эти ограничения вводились для защиты австрийского рынка труда от растущего числа иностранных работников. В частности, ограничение в 8 % устанавливалось с целью уравновесить ожидаемый приток граждан ЕС, которым в связи с вступлением Австрии в Европейский союз был предоставлен неограниченный доступ к национальному рынку труда [15, p. 280].

Для того чтобы убедиться, что данная квота не превышена, Министерство труда Австрии ежегодно рассчитывает максимальное количество разрешений на работу для иностранцев на основе среднего предложения рабочей силы на австрийском рынке труда в предыдущем году. Не подпадают под действие данной квоты стажеры, художники и представители профессий, которые относятся к списку дефицитных.

В Закон 1993 г. добавлен новый параграф о регулировании пребывания сезонных рабочих. В периоды нехватки рабочей силы в конкретных отраслях, таких как сельское и гостиничное хозяйство, министр труда имеет право предоставлять дополнительные разрешения на работу сезонным работникам. Данные разрешения на работу ограничены сроком в шесть месяцев.

В 2004 г. восемь стран Центральной и Восточной Европы, некоторые из которых ранее были ключевыми странами происхождения мигрантов для Австрии, присоединились к Европейскому союзу. Австрией были введены ограничения по доступу на национальный рынок труда. Исключения были сделаны для граждан из ЕС-8, которые на момент расширения легально работали в Австрии не менее
12 месяцев.

С мая 2011 г. все граждане из ЕС-8 имеют неограниченный доступ на австрийский рынок труда. В отношении Болгарии и Румынии, присоединившихся в 2007 г., и Хорватии, присоединившейся в 2013 г., были применены те же переходные меры и исключения. Переходный период для болгарских и румынских граждан истек в 2014 г., для хорватских граждан продолжают действовать ограничения на рынке труда.

В конце 2000-х гг. возросла потребность в высококвалифицированной рабочей силе. Иммиграция квалифицированных работников, не являющихся членами ЕС, в Австрию была низкой и составляла около 600 человек в год.

В июле 2011 г. Австрия провела очередную реформу системы управления трудовой миграцией и ввела так называемую схему «Красно-бело-красная карта» (КБК карта). Данная схема предназначена для иммиграции квалифицированных работников из стран, которые не являются членами ЕС, а также членов их семей с возможным будущим постоянным местом жительства в Австрии. КБК карта выдается на один год.

Иностранцы — граждане стран, не входящих в ЕС, могут претендовать на КБК карту в качестве квалифицированных работников в сферах, испытывающих нехватку рабочей силы.

Министерство труда и Министерство экономики ежегодно составляют список наиболее востребованных профессий в Австрии, на основании которого можно подавать прошение на получение КБК карты.

Так, в 2014 г. данный список выглядел следующим образом: фрезеровщики; кровельщики; техники с высшим образованием в области машиностроения; токари; газосварщики и резальщики; техники с высшим образованием (инженеры) по сильноточной технике; дипломированные инженеры по сильноточной технике; техники с высшим образованием (инженеры) для обработки данных/информации; бетонщики; строительные жестянщики; жестянщики; электромонтеры; дипломированные инженеры машиностроения; специалисты сельскохозяйственного машиностроения; дипломированные медсестры [3].

Претендент на КБК карту должен иметь востребованную квалификацию, представить документы о предложении работы в Австрии с минимальной заработной платой, которая прописана законом, а также набрать минимум 50 баллов по установленной системе (табл. 2).

Таблица 2

Критерии расчета баллов по дефицитным специальностям

И с т о ч н и к: [13, p. 179].

Претендовать на получение КБК карты могут следующие категории:

— высококвалифицированные работники (требуется как минимум 70 баллов);

— квалифицированные работники из списка дефицитных профессий (как минимум 50 баллов);

— другие ключевые работники с минимальным уровнем зарплаты 2325—2790 евро-брутто (как минимум 50 баллов);

— выпускники австрийских университетов и высших специальных учебных заведений (для них нет балльной системы);

— самозанятые работники/предприниматели (для них также нет балльной системы).

Как уже упоминалось ранее, КБК карта предоставляется на один год и для работы у конкретного работодателя. Далее может быть получена КБК-плюс, которая выдается следующим категориям:

— собственники КБК карт, если они работали в течение 10 месяцев за предыдущий год;

— члены семей собственников КБК и голубых карт;

— члены семей иностранных граждан, постоянно проживающих в Австрии.

Голубая карта ЕС — это вид на жительство с правом на работу в определенной стране Евросоюза для квалифицированных специалистов и членов их семей. Действие Голубой карты ЕС основано на европейской директиве № 2009/50/EC от 25 мая 2009 г. Голубая карта рассчитана на граждан третьих стран, т. е. стран, не входящих в Евросоюз. Не действует данная директива только Великобритания, Ирландия и Дания, следовательно, в этих странах получить Голубую карту невозможно [1].

Подводя итог, можно констатировать, что миграционная политика в области трудовой миграции в Австрии эволюционировала от страны принимающей низкоквалифицированную рабочую силу (гастарбайтеров), до избирательной политики, когда особый приоритет отдается высококвалифицированным рабочим, а также работникам тех профессий, дефицит которых присутствует на национальном рынке труда.

Список использованных источников

1. Директива 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. — Режим доступа: <http://eulaw.ru/translation/2009/50>. — Дата доступа: 12.12.2015.
2. Почекина, В. В. Модернизация рынка труда в условиях глобализации мировой экономики / В. В. Почекина, Р. М. Супрунович; под науч. ред. В. Ф. Медведева; Ин-т экономики НАН Беларуси. — Минск: Право и экономика, 2010. — 312 с.
3. Список дефицитных профессий в Австрии, 2014 год [Электронный ресурс] // Еврокатолог. Жизнь за границей. — Режим доступа: <http://www.evrokatalog.eu/austria/law/deficitnye-professii-v-avstrii-2014-naibolee-polnyy-spisok>. — Дата доступа: 15.09.2015.
4. Супрунович, Р. М. Трудовая миграция в мировой экономике / Р. М. Супрунович; под науч. ред. В. Ф. Медведева. — Минск: Право и экономика, 2006. — 198 с.
5. Тихонова, Л. Е. Трудовая миграция и миграционная политика Республики Беларусь в рамках интеграции в Евразийский экономический союз / Л. Е. Тихонова, Е. С. Красинец // Журн. междунар. права и междунар. отношений. — 2015. — № 2. — С. 65—71.
6. Человеческий капитал в контексте макроэкономической стабилизации и конкурентоспособности национальной (малой открытой) экономики / А. В. Бондарь [и др.]; под ред. А. В. Бондаря. — Минск, 2006. — 332 с.
7. Atac, I. Determining Turkish migration to Austria: the role of migration policy / I. Atac // Migration Letters. — 2014. — Vol. 11, N 3. — P. 275—287.
8. Austrian Migration and Integration Report 2003: Demographic Developments — Socio-economic Structure — Legal Framework: summary / H. Fassmann, I. Stacher (eds.) [Electronic resource] // Demokratiezentrum Wien. — Mode of access: <http://www.demokratiezentrum.org/fileadmin/media/pdf/migrationsbericht_engl.pdf>. — Date of access: 28.08.2015.
9. Davy, U. Zuwanderungsrecht und Zuwanderungspolitik in Österreich / U. Davy, A. Gächter // Journal für Rechtspolitik. — 1993. — Vol. 1. — P. 153—174.
10. Economic migration to Austria during the Second Republic [Electronic resource] // Demokratiezentrum Wien. — Mode of access: <http://www.demokratiezentrum.org/fileadmin/media/pdf/migrationsbericht_engl.pdf>. — Date of access: 28.08.2015.
11. Fassmann, Н. Austria: from guest worker migration to a country of immigration: IDEA Working Paper / H. Fassmann. — Vienna: Austrian Academy of Sciences, 2008. — 39 p.
12. Jandl, M. Austria: A Country of Immigration? / M. Jandl, A. Kraler [Electronic resource] // Migration Policy Institute. — 01.03.2003. — Mode of access: <http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=105>. — Date of access: 23.04.2014.
13. Perchinig, B. Migration Studies in Austria — Research at the Margins? / B. Perchinig // KMI Working Paper Series. Österreichische Akademie der Wissenschaften. — 2002. — Vol. 36, N 2. — P. 269—296.
14. Recruiting Immigrant Workers: Austria 2014. — Paris: OECD Publishing, 2014. — 186 р.