Версия для печати

Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 4


международное право — вопросы теории

ГУМАНИТАРНАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ И ГУМАНИТАРНАЯ ПОМОЩЬ: ЭХО ПРОШЛОГО И ПЕРСПЕКТИВЫ

Герард Танья

Танья Герард — доктор права, генеральный директор “Ассер Колледжа Европа” (Нидерланды)

I. Введение

В своем ежегодном докладе Генеральной Ассамблее в 1991 г. Бутрос Бутрос Гали высказал интересное и важное, хотя достаточно превратно истолковываемое наблюдение об отношении международного сообщества к постоянным нарушениям государствами фундаментальных прав человека. В достаточно недвусмысленной форме он отметил:

"Сейчас как никогда осознается, что принцип невмешательства во внутреннюю компетенцию государств не должен рассматриваться в качестве защитного барьера, за которым систематически безнаказанно нарушаются права человека. Тот факт, что в различного рода ситуациях ООН не была способна предотвратить жестокость, не может расцениваться в качестве аргумента правового или морального характера против необходимых действий по изменению ситуации, особенно при угрозе миру.

[...] Сами доводы, касающиеся невмешательства, территориальной целостности и политической независимости государств, являются бесспорными. Однако их можно ослабить, если включить положение о том, что суверенитет, даже в наши дни, дает право на массовое истребление или начало систематических кампаний по истреблению или массовому изгнанию гражданского населения под видом подавления мятежа или вооруженного восстания"1.

Данное заявление затрагивает сущность проблемы, привлекающей многих исследователей на протяжении более чем 600 лет: доктрина гуманитарной интервенции, ее правомерность, объем и содержание в контексте международного права. Или, другими словами, когда, в каких ситуациях и позволено ли вообще применять государством или группой государств вооруженную силу с целью вмешательства по причинам гуманитарного характера (т. е. при массовых репрессиях, злодеяниях по отношению к населению и при крупных нарушениях фундаментальных прав человека) во внутренние дела и юрисдикцию, сознательно идя на нарушение территориального суверенитета и политической независимости с целью защиты гражданского населения этой страны.

Вопрос правомерности и масштабов гуманитарной интервенции в связи с этим является предметом дискуссий о схожести и различиях, с одной стороны, между суверенным равенством государств, территориальной целостностью, политической независимостью и запрещением использования силы, что рассматривается в качестве фундаментальных принципов существующего мирового порядка и международной правовой системы, и, с другой стороны, между обязательствами и требованиями, налагаемыми международным правом с целью защиты фундаментальных прав человека в ситуациях чрезвычайных и постоянных нарушений данных прав. Как видим, здесь затрагиваются вопросы мира и безопасности в международном масштабе.

В послевоенной эре, эре Устава ООН, пиком доктринального интереса были 70—80-е гг., когда произошли, среди прочих, вмешательства Бельгии и Великобритании в Конго (1964), США в Доминиканскую Республику (1965), Индии в Восточный Пакистан (1971), Индонезии в Восточный Тимор (1975), Бельгии в Заир (1978), Объединенных сил шести стран Карибского региона и США в Гренаду (1983), США в Панаму (1988). Возрастание интереса к этой проблеме юристов-международников вновь началось с первой половины 90-х гг. после военного вмешательства Объединенных вооруженных сил в Ирак и действий, направленных на защиту курдов в Северном Ираке и шиитов на юге этой страны (установление двух запретных для полетов зон, 1991), вмешательства в Сомали (1992—1993) и продолжается по сей день в связи с трагическими событиями в бывшей Югославии и Руанде2.

Вследствие окончания "холодной войны" и изменения атмосферы взаимоотношений в Совете Безопасности ООН дебаты в конце 80-х—начале 90-х гг. затронули не связанный ранее с понятием гуманитарной интервенции аспект, а именно вопросы, связанные с тем, что обычно описывается в доктрине как понятие "гуманитарная помощь"3. Недавняя деятельность Совета дала новый толчок дискуссиям такого рода.

В начале 90-х гг. разные авторы под воздействием эскалации гражданских и межгосударственных распрей, насилия этнического и религиозного характера и "микронационализмов" вводят новую терминологию, как то: "интервенция в гуманитарных целях", "интервенция по причинам гуманитарного характера"4, "право демократической интервенции"5, или ссылаются на "право интервенции"6 или право гуманитарной помощи и "чрезвычайной гуманитарной защиты или помощи"7, или говорят об обязанности обеспечить такую помощь, даже если не получено согласие правительства затрагиваемого государства, в котором имеют место серьезные и систематические нарушения прав человека.

По словам одного известного аналитика "данные горячие дискуссии привели исключительно к безрезультатной полемике"8.

Как указывалось выше, доктрина гуманитарной интервенции является классической в международном публичном праве, несмотря на вновь вспыхнувший к ней интерес и возросший поток информации по этому вопросу9. Однако нельзя отрицать, что уже сам по себе неоднозначный вопрос о значении, масштабе и современном статусе гуманитарной интервенции получил новое измерение с возникновением понятия гуманитарной помощи и операций в чрезвычайных ситуациях в практике государств и дискуссиях ученых10. Это не только способствовало дальнейшей правовой сложности, но и вызвало растерянность и отсутствие взаимопонимания среди ученых мира, соответствующих неправительственных организаций и представителей государств.

Сама же цель введения новых понятий предполагает обозначение сущности проблемы как наиболее возможное определение необходимого объема, содержания понятий путем аналитических исследований с целью развития концептуальных рамок, внутри которых существуют и развиваются основополагающие понятия гуманитарной интервенции и гуманитарной помощи. Только в этом случае представляется возможным определить тип отношений между гуманитарной интервенцией и гуманитарной помощью в сегодняшнем международном праве и провести четкое различие между ними. Это тем более важно, поскольку различные наборы правовых и нормативных принципов должны применяться в различных ситуациях в зависимости от обстоятельств.

При таком подходе данное исследование будет обращено прежде всего на современный масштаб и статус гуманитарной интервенции и даст оценку природе и масштабу гуманитарной помощи в рамках современного международного права.

В этом контексте требуется высказать ряд предварительных наблюдений, касающихся термина "гуманитарная помощь", используемого в этом исследовании.

Большая часть ошибочного и непоследовательного использования понятия "гуманитарная интервенция" в качестве правового понятия в отношении "гуманитарной помощи" вытекает из ситуаций, в которых имеют место операции гуманитарного характера с использованием вооруженной силы и/или при вооруженных конфликтах (ius in bello)11.

По этой причине попытка создать действующие, ясные и четкие концептуальные рамки ограничивается подобными ситуациями12.

Можно оспорить утверждение о том, что эти два понятия имеют разный характер и поэтому их нельзя ставить вместе, а также то, что они как на практике, так и в теории имеют слишком мало общего.

В то же время многие утверждают, что доктрина гуманитарной интервенции в своем обычном понимании и определении в литературе по вопросам права и использования в деятельности государства становится менее релевантной в международных отношениях в результате изменений, имевших место в рамках системы ООН после окончания "холодной войны" или, если точнее, после принятия Советом Безопасности известной, однако часто некорректно интерпретируемой "гуманитарной" Резолюции № 688 от 4 апреля 1991 г. и вытекающей из нее деятельности13.

II. Подход и ограничения

Подавляющее большинство авторов работ по вопросу гуманитарной интервенции согласились с мнением, что в период, предшествовавший принятию Устава, не существовало четких норм гуманитарной интервенции из-за отсутствия последовательной практики деятельности государств и opinio iuris14. Практика и гуманитарной интервенции, и гуманитарной помощи должна осуществляться в рамках Устава ООН — это основные правовые нормы, из которых нужно исходить при изучении данного вопроса, это первое фундаментальное положение, так как отсюда вытекает, что данное определение будет иметь основное влияние на концептуальную и правовую основу.

Второе фундаментальное положение состоит в том, что предпринимается попытка дать определение гуманитарной интервенции в точных правовых терминах в свете большого количества в основном противоречивой литературы, а также ввиду широкого круга мнений по этой теме и при отсутствии последовательной четкой и прозрачной государственной деятельности в этой области15.

Отсюда вытекает, что цель этой статьи заключается не в том, чтобы найти "аутентичное" определение или попытаться развить критерии или условия, необходимые для определения правомерности гуманитарной интервенции. Мы не преследуем цель определить правовые отношения между прежними "неприкосновенными" принципами международного права вроде запрета на применение силы, права на территориальную целостность и суверенитет и т. д. и сегодняшним общепринятым мнением, что крупные и систематические нарушения прав человека больше не являются предметом исключительно внутренней юрисдикции законодательства государства (как говорят некоторые аналитики, причиной, по которой можно говорить о возникновении права на гуманитарную интервенцию). Автор намеревается лишь обеспечить концептуальные основы.

Третьим фундаментальным положением является признание того, что гуманитарная интервенция, по определению, подразумевает использование вооруженной силы и отсутствие необходимости в действительном согласии законного правительства на проведение действий, предпринимаемых третьей стороной — государством или группой государств16. Эти правовые требования, или составляющие элементы, являются по своей сути совокупными. Если один из элементов выпадает, то операция может тем не менее квалифицироваться как обеспечивающая "гуманитарную помощь", но не может характеризоваться как гуманитарная интервенция.

Это означает, что по крайней мере пять ситуаций не подпадают под доктрину гуманитарной интервенции, даже в том случае, если заинтересованность гуманитарного плана присутствует в контексте данных операций:

а) акции с использованием вооруженной силы по просьбе законного правительства (включая акции, предусмотренные соглашениями);

б) акции, происходящие в рамках традиционных миротворческих операций, проводимых ООН;

в) военные операции, предпринимаемые государством с целью спасения своих подданных за рубежом от неминуемой угрозы их жизни или здоровью;

г) акции принудительного характера, не включающие использование вооруженной силы;

д) операции, включающие использование вооруженной силы, предпринимаемые при отсутствии согласия законного правительства, но не обладающие основными признаками гуманитарного характера.

А. Акции, подпадающие под эту категорию, по своей сути и с теоретической точки зрения не нарушают территориальную целостность и политическую независимость, или суверенитет, государств, поскольку правительство дает разрешение на их проведение. Стоит отметить, что существуют ситуации, при которых нелегко установить, что является законным правительством или действительным согласием, однако этот аспект сам по себе не связан с понятием гуманитарной интервенции.

Б. До сего времени миротворческие операции ООН всегда предпринимались с согласия государства, на его территории и на основе соглашения с ООН. Тенденция, существующая в Секретариате ООН и заключающаяся во введении понятия вроде "операции по прекращению огня или/и по наблюдению", не только выходит за пределы традиционного миротворчества, но и, более того, может основываться на предыдущих соглашениях по прекращению огня, достигнутых соответствующими сторонами17.

В. Военные спасательные операции, проводимые с целью спасения подданных страны за рубежом, не подпадают под понятие гуманитарной интервенции, так как эти операции основываются на праве самообороны, как сформулировано в статье 51 Устава ООН18. Здесь не рассматривается ни вопрос о масштабности и правомочности подобных операций по спасению в соответствии с Уставом ООН, ни ситуация, при которой предпринимаются военные операции, включающие как спасение своих собственных подданных, так и меры по защите граждан данной страны от неминуемой угрозы их жизни.

Г. Акции, подпадающие под эту категорию, включают принудительные меры невоенного характера. Это экономические и политические меры, не связанные с гуманитарной интервенцией, поскольку этот аспект связан с положением о запрете Уставом ООН на использование силы19.

Д. Как показывает практика государств и доктрина, достаточно трудно определить те акции, которые подпадают под последнюю категорию, поскольку это зависит от (субъективной) интерпретации "политических" фактов и дипломатических деклараций, а также превалирующих политических отношений между участвующими государствами. Но для наших целей главным является то, что здесь мы сталкиваемся с военными операциями в контексте, к примеру, содействия народу путем реализации его права на самоопределение, акций по предотвращению агрессии или содействия правительствам в ведении внутренней войны (нередко по открытому приглашению законного правительства) и таким образом, возможно, подпадающих под категорию а), а также с военными операциями, предпринятыми без согласия законного правительства, но направленными на поддержание или укрепление экономических и/или политических интересов. Однако природа этого типа военных операций и связанных с ней правовых вопросов является абсолютно отличной от вопросов, связанных с гуманитарной интервенцией.

Наконец, четвертое положение. Термин "гуманитарная интервенция" иногда используется для отрицания ситуаций, при которых срочно требуется гуманитарная помощь населению вследствие крупномасштабных природных бедствий или же других подобных ситуаций, которые влекут за собой большие человеческие страдания и могут привести к людским потерям, разрушениям и массовому переселению населения.

Эта проблема впервые на мировом уровне была затронута в работе III Комитета Генеральной Ассамблеи (по социальным, гуманитарным и культурным вопросам) в 1988 г., что привело к принятию Резолюции Генеральной Ассамблеи 43/131 от 8 декабря 1988 г. под названием "Гуманитарная помощь жертвам природных бедствий и чрезвычайных ситуаций"20. После признания ответственности мирового сообщества по отношению к жертвам подобных бедствий и чрезвычайных ситуаций Генеральная Ассамблея подчеркнула тот факт, что возможность беспрепятственного доступа к гражданскому населению, запасам продовольствия, лекарствам, а также оказание медицинской помощи наряду с другими формами быстрого улучшения ситуации могут позволить избежать роста числа жертв. Возможность доступа к таким жертвам должна быть открыта как для правительственных, так и для неправительственных организаций.

Генеральная Ассамблея акцентировала внимание на том, что в подобных ситуациях согласие соответствующего государства рассматривается в качестве предпосылки для любой освободительной операции, независимо от того, предпринимаются ли данные акции на правительственном или на неправительственном уровне:

"Подтверждаем также право на суверенитет соответствующих государств и их основную роль в инициировании, организации, координации и реализации гуманитарной помощи на их территориях..."21

Такие чрезвычайные операции по оказанию помощи, в случае их проведения, должны осуществляться в нейтральной и непредвзятой форме22.

Необходимость согласия государства была также подтверждена в Приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи № 46/182 от 19 декабря 1991 г. об "усилении координации ООН действий по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи":

"3. Суверенитет, территориальная целостность и национальное единство государств должны быть полностью соблюдены в соответствии с Уставом ООН. В данном контексте гуманитарная помощь должна оказываться при условии согласия соответствующего государства и основываться главным образом на просьбе данного государства"23.

Однако операции по оказанию гуманитарной помощи (в т. ч. и чрезвычайной), которые обладают политическими и правовыми рамками, определенными соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи и программами, организациями и отделениями ООН, выходят за рамки данной статьи, поскольку не имеют отношения ни к толкованию понятия гуманитарной интервенции в международном праве, ни и к типу гуманитарной помощи, который рассматривается в данном исследовании. Поскольку ни тот ни другой не зависят от согласия соответствующего государства, не являются реакцией на масштабные и систематические нарушения фундаментальных прав человека в данной стране и не включает в себя использование вооруженной силы, то они не могут применяться в ситуациях вооруженных конфликтов24.

Таким образом, предпочтительнее характеризовать этот тип операций в правовых терминах как операции по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи, принимая во внимание их достаточно сформулированные и разграниченные правовые рамки, и сохранять термин "гуманитарная помощь" для операций, предпринимаемых в ситуациях, указанных во введении (ситуации вооруженного конфликта).

III. Гуманитарная интервенция в послевоенный период

В свете существующего права и в рамках Устава ООН можно представить две теоретические ситуации, в которых применима гуманитарная интервенция.

Первая включает в себя использование вооруженной силы в ситуациях, когда правительство систематически и крупномасштабно нарушает права человека или, говоря иным языком, где правительство подвергает свое население систематической политике террора (к примеру, бывший режим Красных кхмеров в Камбодже). Вторая может быть описана как ситуация, при которой население сталкивается с потерпевшим крах правительством, тотальным хаосом и анархией, вытекающими из данной ситуации и ведущими к этническим, религиозным или/и гражданским волнениям вследствие нарушения прав какой-либо части граждан ("failed state").

Независимо от того, с какой мы здесь сталкиваемся ситуацией, с первой или второй, релевантные средства в данном контексте — виды вооруженных акций для уменьшения трагизма ситуации — являются двусторонними, как правильно отметил Маланчук в своем исследовании о правомочности использования вооруженной силы:

"Вмешательство в форме коллективных акций под именем или с санкции компетентной всемирной или региональной организации и, во вторых, многосторонние или односторонние акции государств без такой санкции"25.

1. Вооруженное вмешательство сил ООН или с санкции ООН26

Законность и характер использования вооруженной силы в рамках Устава ООН и коллективной системы безопасности с целью защиты фундаментальных прав человека должны определяться и оцениваться в свете известных положений Устава и недавней деятельности ООН.

В статье 2 (4) говорится:

"Все участники должны воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства, равно как каких-либо других действий, несовместимых с целями ООН".

Правда, существуют два исключения27, касающиеся данного запрета: статья 42 и статья 51.

Статья 51 подтверждает "неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону" и выходит за рамки этого исследования.

Статья 42 разрешает использование вооруженной силы Советом Безопасности в том случае, если Совет решит на основе статьи 39 Устава, что ситуация представляет собой "... угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии". В соответствии со статьей 24 Устава, только Совет Безопасности может определять, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и, таким образом, является единственным органом в системе коллективной безопасности ООН, обладающим правом решать, "... какие меры могут быть предприняты в соответствии со статьями 41 и 42 для укрепления или восстановления мира и безопасности"28. Статья 39 законно наделяет Совет правом использовать свои политические полномочия для определения мер по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Это, как верно отметил Вервей, право Совета Безопасности на "автоматическую интерпретацию" с целью определения тех ситуаций, которые представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, а также принудительных мер, которые должны предприниматься в свете подобных решений, согласно статье 42, если Совет решит, что это необходимо и адекватно ситуации29.

Существуют ли правовые барьеры для Совета Безопасности в положениях статьи 2 (7) Устава? Вероятно нет, поскольку статья 2 (7) открыто заявляет:

"Ничто, содержащееся в данном Уставе, не должно давать право ООН вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, или требовать отмены представления таких дел на рассмотрение в порядке настоящего Устава, однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер, согласно главе 7".

Наряду со сделанными нами ранее замечаниями о том, что в государственной практике и в теории принято не причислять крупные нарушения фундаментальных прав человека к сфере исключительно внутренней компетенции государства, последнее предложение статьи 2 (7) не оставляет и намека на двусмысленность: Совет имеет право вводить принудительные меры, согласно статье 42, если, как отмечено в статье 39, злодеяния и другие систематические или массовые нарушения фундаментальных прав человека внутри государства представляют собой угрозу миру или затрагивают поддержание или восстановление международного мира и безопасности.

У Совета есть два пути в рамках статьи 42: он может принять принудительные меры, санкционируя проведение военных акций, или же может дать согласие государствам — членам ООН прибегнуть к использованию вооруженной силы. Из-за отсутствия особых соглашений, предусмотренных в статье 43 Устава, Совет не будет прямо решать вопросы о принудительных мерах военного характера, если не доказана их эффективность, возможность и политическая осуществимость в данной конкретной ситуации.

Если санкция на принудительные меры предоставляется государствам-членам, то какая-либо отдельная страна не должна сама прибегать к вооруженной силе для исправления ситуации в соответствующей стране (хотя принудительные меры являются обязательными и для соответствующей страны и для других государств). Это является лишь "рекомендацией, которая подтверждает законность использования вооруженной силы, что запрещено в других случаях статьей 2 (4) Устава"30.

Возникает вопрос: обладает ли Совет Безопасности правом вводить принудительные меры, согласно статьям 39 и 42, в ситуациях, описанных в начале данного параграфа? Это мы и рассмотрим в следующем разделе.

2. Недавние "принудительные меры" Совета Безопасности31

После разрушительной второй войны в Персидском заливе Совет Безопасности принял десятью голосами "за" и тремя "против" (Куба, Йемен и Зимбабве) при двух воздержавшихся (Индия, Китай), гуманитарную Резолюцию Совета Безопасности № 688 от 5 апреля 1991 г.32 Для многих аналитиков данная резолюция являет собой целую веху в деятельности Совета Безопасности в духе Устава: по их мнению, резолюция обеспечивала прочную правовую основу для вмешательства сил союзников, создания "безопасных портов" и введения "зон запрета для полетов". Согласно этим мнениям, резолюция санкционировала первую операцию в духе главы 7 для целей гуманитарного характера: вопиющие нарушения прав человека и варварские действия против гражданского населения (главным образом против курдов на севере страны), проводимые правительством Ирака, и доказала свою первостепенность по отношению к доселе неприкосновенному принципу суверенитета33.

Если глубоко задуматься над данной проблемой, то можно поставить под сомнение возможность создания союзниками "безопасных портов" и введения "зон запрета для полетов", основывающихся на резолюции. Другими словами, взгляды на Резолюцию Совета Безопасности № 688 до сих пор отражают старые дискуссии между "реалистами" и "теоретиками", или между сторонниками права на гуманитарную интервенцию и теми, кто утверждает, что данное право не существует в международном праве в период после принятия Устава.

Уже отмечалось, что "только" десять членов Совета Безопасности голосовали "за", по крайней мере четыре члена (особенно Индия и Йемен) весьма четко выразили мнение о том, что военные принудительные меры, согласно Резолюции Совета Безопасности № 688, являются незаконными; Китай дал понять, что он воспользуется правом "вето" на введение операций по "военному принуждению". Данные государства считают эту резолюцию не обязывающей к такого рода действиям.

В Резолюции Совета Безопасности № 688 не упоминаются ни глава 7, ни формулировка, используемая в Резолюции Совета Безопасности № 678, которая призывала все государства — участники ООН "использовать все необходимые средства" для "восстановления международного мира и стабильности в регионе". Более того, в Преамбуле резолюции явно присутствует содержание статьи 2 (7), где говорится о суверенитете, территориальной целостности и политической независимости Ирака и всех государств региона34.

В оперативной (постановляющей) части резолюции именно Генеральный секретарь ООН должен "преследовать гуманитарные цели" и "использовать все средства, имеющиеся в его распоряжении", ради срочного содействия гражданскому населению Ирака, находящемуся в крайне сложном положении. Нигде в резолюции нет санкции Совета в отношении государств-членов на вооруженное вмешательство, нигде нет и какой-либо ссылки на проведение коллективных принудительных мер согласно статье 42.

Точка зрения о том, что резолюция не обеспечивает правовую основу для акций, которые должны последовать за ней, подтверждается не только подготовительными материалами и существующими формулировками резолюции, но и мнением Правового комитета Государственного департамента США, который пояснил, что введение "зон запрета для полетов" было добровольным шагом; резолюция носила "... гуманитарный характер по направленности и являлась добровольной, поскольку не дает ссылки на главу 7 Устава ООН"35.

Действительная ситуация показывает, что эти действия не были инициативой составителей (Бельгии и Франции, позднее поддержанных Великобританией и США), направленной на то, чтобы представить обязывающую резолюцию на заседании, поскольку США были согласны на идею создания "безопасных портов" спустя пять дней после принятия резолюции36.

Однако действительно верным является то, что в оперативной части резолюции осуждается "подавление гражданского населения Ирака"; Совет настаивает на том, чтобы Ирак "разрешил немедленный доступ международных гуманитарных организаций". У этой ситуации, однако, существуют "последствия", т. е. "массовый поток беженцев по направлению и через международные границы" и "набеги через границу", которые ставили под угрозу международный мир и безопасность в регионе. Таким образом, можно согласиться с Маланчуком, который делает вывод, что резолюция

"не может рассматриваться как прецедент для положения о том, что Совет Безопасности расценивает внутренние массовые нарушения прав человека в рамках одной страны как таковые, без трансграничных последствий и как прямую угрозу международному миру и безопасности. Это является важным прецедентом для случаев с подобными последствиями внешнего характера, касающихся нарушений прав человека"37.

Что касается югославского кризиса, то из деятельности Совета нельзя вывести прямых заключений.

В этом случае можно говорить о том, что специальные принудительные меры являлись следствием не зверств и серьезных нарушений прав человека, главным образом в бывшей Югославии, а позже в Боснии и Герцеговине. Хотя Совет Безопасности много раз и осуждал эту жестокость, в данном случае принудительные меры не предусматриваются статьей 4238. Это очевидным образом может быть проиллюстрировано на примере Резолюции № 770 Совета Безопасности от 13 августа 1992 г. Данная резолюция признавала в своей Преамбуле, что ситуация в Боснии и Герцеговине представляет собой угрозу международному миру и безопасности и что крупные нарушения прав человека продолжают иметь место. Совет также признавал, что положение о "гуманитарной помощи" было важным элементом в "попытках восстановить международный мир и безопасность в регионе". Но кроме "требования" в главе 7, которая обязывает создать беспрепятственный и продолжительный доступ Международного Красного Креста и иных организаций к лагерям, пленным и центрам для интернированных, можно признать, что Совет не был готов предпринять следующий шаг: военные принудительные меры для восстановления нормальной ситуации с правами человека внутри Боснии и Герцеговины. Представляется также важным то, что параграф первый Преамбулы подтверждает "необходимость соблюдать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Республики Босния и Герцеговина"; эта фраза с тех пор постоянно используется в каждой резолюции по Боснии и Герцеговине.

Резолюция Совета Безопасности № 771 (также от 13 августа 1992 г.) осудила практику "этнических чисток" и выразила

"... серьезную обеспокоенность продолжающимися сообщениями о повсеместных нарушениях международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии и особенно в Боснии и Герцеговине, включая сообщения о массовых насильственных высылках и депортации граждан, захвате и нарушении работы больниц и станций медицинской помощи, препятствовании доставке продовольствия, лекарств для гражданского населения, а также бессмысленных разорениях и разрушении собственности".

Однако, несмотря на данные "повсеместные нарушения", подпадающие под главу 7, Совет вновь воздержался от принятия решения по принудительным мерам, указав, что в случае продолжения нарушений он будет вынужден предпринять дальнейшие меры согласно Уставу. Подобные дальнейшие меры, однако, также не были отражены в Резолюции Совета Безопасности № 787 от 16 ноября 1992 г. касательно принудительного введения экономических санкций против Сербии и Черногории. Государствам было дано право на принятие мер по введению эмбарго, но Совет воздержался от санкционирования государств-участников на принятие мер в контексте серьезных нарушений прав человека и продолжающихся этнических чисток39. Недостаточная реакция Совета последовала после выявления случаев зверств в лагерях для интернированных и лагерях для женщин (массовые изнасилования). Совет осудил эти "акты чрезвычайной жестокости" и решил продолжать "держать руку на пульсе событий"40.

По сравнению с Резолюцией Совета Безопасности № 688, Совет все-таки изменил свою позицию в отношении исключительно внутренних нарушений прав человека в Боснии и согласился, хотя и не единогласно, с тем, что эта ситуация может представлять угрозу международному миру и безопасности41. Это стало ясно после резолюций Совета Безопасности по "безопасным портам" или "безопасным территориям", и особенно Резолюции Совета Безопасности № 815 от 30 марта 1993 г. по мандату сил по поддержанию мира, Резолюции Совета Безопасности № 819 от 16 апреля 1993 г. и Резолюции Совета Безопасности № 824 от 6 мая 1993 г. Более того, в Резолюции Совета Безопасности № 824 Совет оказался готов предпринять дальнейшие шаги, если в том будет необходимость:

"Объявляет свою готовность в том случае, если какая-либо из сторон нарушит Резолюцию, незамедлительно рассмотреть принятие любых дополнительных мер, необходимых для ее полного осуществления ..."42

Хотя уже известная формулировка "все необходимые средства" и не была использована, Совет практически полностью показал свою готовность прибегнуть к военным принудительным мерам по отношению к нарушениям прав человека внутри страны.

Однако двусмысленное поведение Совета вновь проявилось при принятии Резолюции Совета Безопасности № 836 от 4 июня 1993 г., где отмечается принятие концепции "безопасных территорий" как "реакция на чрезвычайные ситуации", которая могла внести "ценный вклад" в сохранение мира на основе плана Вэнса-Оуэна, но "не должна никоим образом рассматриваться как самоцель, поскольку является частью процесса Вэнса-Оуэна...". В данной Резолюции, однако, Совет сделал последний шаг и дал разрешение Силам по поддержанию мира "в качестве самозащиты" использовать вооруженную силу в ответ на:

"... бомбардировки безопасных территорий любой из сторон при вооруженном вторжении или же в случае любого умышленного препятствования свободе передвижения Сил по поддержанию мира или охраняемых гуманитарных конвоев внутри или вокруг данных территорий"43.

Наиболее важный, 10 параграф оперативной части дает разрешение государствам-участникам в тесной координации с Генеральным секретарем и под его руководством предпринимать "все необходимые меры" для содействиям Силам по поддержанию порядка44.

Если сравнивать ситуацию с иракской проблемой, то создается впечатление, будто Совет готов согласиться с тем, что ситуация с нарушением прав человека внутри страны может создать угрозу международному миру и безопасности, независимо от внешних последствий. До сих пор неясно, принял ли Совет также единогласно идею того, что военные принудительные меры могут быть предприняты с санкции Совета. Кроме всего прочего, различные соответствующие резолюции гуманитарного содержания подтвердили суверенитет и территориальную целостность Боснии и Герцеговины и должны рассматриваться в контексте полной картины конфликта. Но более важно помнить, что боснийские власти неоднократно и недвусмысленно просили ввести военные принудительные меры для защиты безопасных портов, под чем очевидно подразумевалось согласие боснийским правительством на введение вооруженных сил.

Нежелание Совета Безопасности принимать решения по введению принудительных мер, включая и использование вооруженной силы, и приравнивать защиту прав человека к принципам суверенитета показывает, что Совет, хотя и обладает большой властью, до сих пор колеблется в вопросе санкционирования принудительных мер согласно статье 42 в связи с нарушением прав человека и с целью восстановления международного мира и безопасности.

Если в случае с Боснией и Герцеговиной ситуация выглядела достаточно неоднозначной, то в случае с Сомали Совет действовал быстро и решительно, что выразилось в принятии Резолюции Совета Безопасности № 794 от 3 декабря 1992 г.45 После того, как Совет определил, что

"... огромная человеческая трагедия, вызванная конфликтом в Сомали и еще более усугубленная теми преградами, которые создаются на пути распределения гуманитарной помощи, создает угрозу миру и безопасности во всем мире"46,

Резолюция недвусмысленно дала полномочия государствам-членам совместно с ООН использовать вооруженную силу ("использовать все необходимые средства") для "установления благоприятных условий для операций по гуманитарной помощи в Сомали"47.

Для этого предложения четким прецедентом является то, что Совет Безопасности рассматривает массовое, но чисто внутреннее нарушение прав человека само по себе, без последствий вне страны48, как прямую угрозу международному миру и безопасности. Более того, изучение ситуации в Сомали показывает, что Совет готов использовать меры военного принуждения (допустимое использование оружия) для исправления таких ситуаций.

В случае Сомали может быть одна оговорка:

"Признавая особый (уникальный) характер существующей ситуации в Сомали и учитывая ее чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом"49.

Этот абзац был включен по настоянию африканских государств, опасавшихся слишком широкой формулировки прецедента. С другой стороны, понятие "недействующего государства" само по себе является исключительной ситуацией. Однако наиболее важным является признание того, что Совет действительно заложил удивительные прецеденты, расширив сферу приложения статей 39 и 42 по сравнению с принятым ранее решением и подняв статус прав человека по соотношению к суверенитету, территориальной целостности и невмешательству50.

Почти идентичный шаг был предпринят Советом Безопасности в отношении ситуации в Руанде. В резолюциях Совета Безопасности № 929 от 22 июня 1994 г. Совет хотя и признал исключительность ситуации в Руанде, но определил в достаточно резкой форме, что масштабы кризиса представляют угрозу миру и безопасности в регионе, и санкционировал полномочия стран — членов ООН на проведение военных операций по ликвидации кризиса ("используя все необходимые средства для достижения гуманных целей")51.

3. Оценка деятельности ООН

Что представляется важным с концептуальной точки зрения, так это то, что действия, совершаемые в рамках коллективной системы безопасности ООН, в том виде, как они заложены в Уставе этой организации, действительно свидетельствуют и подтверждают, что "принудительные меры", согласно статьям 39 и 42 главы 7, могут и будут предприниматься Советом Безопасности с целью улучшения ситуации с нарушением прав человека, поскольку данные внутренние ситуации представляют собой угрозу миру и влияют на международные мир и безопасность. Совет Безопасности обладает такими полномочиями и, следовательно, не превышает их в данных ситуациях.

Однако такие обязательные меры, принятые Советом Безопасности согласно главе 7, не могут быть охарактеризованы как составная часть доктрины гуманитарной интервенции. Наоборот, мы имеем дело с принудительными мерами в духе статей 39 и 42 Устава. Кто-то может утверждать, что в тех ситуациях, когда Совет Безопасности дает санкцию государствам-участникам на использование вооруженной силы с целью вмешательства в другое государство в гуманитарных целях, подобное вмешательство может быть описано как "принудительные меры в гуманитарных целях"52. Однако как с правовой, так и с концептуальной точки зрения такому определению предпочтение не отдается, поскольку обязательные принудительные меры, независимо от их объема, содержания и природы, направлены на поддержание или/и восстановление международного мира и безопасности. Они не предпринимаются в гуманитарных целях, и введение либо использование такой терминологии может привести к дальнейшим разночтениям и двусмысленным толкованиям.

Представляется предпочтительным говорить о принудительных мерах в русле статьи 42 Устава, как об обеспечении гуманитарной помощи с целью сохранения или восстановления мира и безопасности. Данные меры являются лишь одной из форм принудительных мер в русле главы 7 Устава и не представляют собой специальную правовую категорию, равно как и трактовку понятия гуманитарной помощи со своим правовым статусом и содержанием, используемой в деятельности Совета Безопасности.

4. Гуманитарная интервенция за рамками Устава53

Рассмотрение вопроса о том, имеет ли международный закон право санкционировать гуманитарную интервенцию в период после принятия Устава, может быть весьма кратким. Такого права не существует. Для внесения ясности можно сказать, что мы имеем дело с международным гуманитарной интервенцией в чистом виде или, другими словами, классической гуманитарной интервенцией.

"Угроза применения или использования силы государством или группой государств исключительно в целях предотвращения или защиты от серьезных нарушений фундаментальных прав человека, особенно права на жизнь, независимо от национальности, может иметь место как без разрешения соответствующих органов ООН, так и без разрешения законного правительства данного государства"54.

Как уже отмечалось во введении, существует более чем достаточное количество литературы по этой теме. Однако провести линию между сторонниками (такими, как Д'Амато, Чан Ленг Сан, Дьюк, Гэллант, Хелтон, Лиллиу, Макдугал, Рейзман, Саймон, Тисон и др.) и их оппонентами (к примеру, Фарер, Хенкин, Маланчук, Офодийл, Родли, Сай, Вервей и др.) не представляется возможным. Тем не менее доктрина, будучи "вторичным" источником международного права, не является нормой права, и из ее юридических текстов нельзя вывести каких-либо определенных выводов55.

Более убедительны с юридической точки зрения разработки Международного суда относительно случая с Никарагуа, когда Суд определил, что международное право не санкционирует вмешательство без одобрения Совета Безопасности56. Суд не приемлет несанкционированного использования государством вооруженной силы для исправления ситуации с серьезными нарушениями в области прав человека в другом государстве. Дальнейшие свидетельства можно найти в резолюциях Генеральной Ассамблеи № 2625 и № 3114 касательно определения агрессии57.

Данная позиция принята подавляющим большинством исследователей по данной теме58.

Маланчук приводит цитату из заявления официального лица британского Министерства иностранных дел и по делам Содружества:

"Однако сегодня подавляющее большинство юристов выступает против права на гуманитарную интервенцию по трем основным причинам.Во-первых, Устав ООН и современное международное право не предусматривают такое право; во-вторых, деятельность государств в последние два столетия, и особенно после 1945 г., в лучшем случае указывает лишь на несколько явных случаев гуманитарной интервенции, а согласно большинству оценок, их вообще не существует; в конечном счете, масштаб возможности злоупотребления таким правом в целях предосторожности ставит под сомнение смысл его существования"59.

IV. Гуманитарная помощь

1. Гуманитарная помощь в международном гуманитарном праве

Часто используемое понятие "гуманитарная помощь" не является, по существу, юридическим и не обладает четко определенным значением, объемом и содержанием, хотя принципы, которые действуют и принимаются в рамках "помощи", не вступают в противоречие с международным (гуманитарным) правом и достаточно часто представляются юридическими. В контексте нашего исследования и двух вопросов, сформулированных выше, можно определить две ситуации, когда следует обращение к гуманитарной помощи (как отмечалось в разделе II, вопросы помощи в мирное время или мирных операций по оказанию "чрезвычайной помощи" выходят за рамки данного исследования).

Первая ситуация затрагивает применимость Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов 1977 г. В данных договорах не присутствует термин "гуманитарная помощь", однако в них отражены различные принципы с определенными ограничениями и разнообразными формулировками, знакомыми юристам-международникам и связанными с регулированием "гуманитарных акций и операций" (таких, как вопросы охраны здоровья, поставки продовольствия или других видов помощи, отмеченных в статье 23 Конвенции IV или статье 70 Протокола I) с целью облегчения страданий жертв вооруженного конфликта.

Данные Конвенции и дополнительные Протоколы адресованы как государствам, Красному Кресту, так и "любым другим беспристрастным гуманитарным организациям, действующим с согласия сторон, участвовавших в конфликте"60.

Согласно международному гуманитарному праву, закрепленному в этих международных соглашениях, положение о том, что высокие договаривающиеся стороны, согласно Женевской конвенции, должны "соблюдать и ... обеспечивать соблюдение настоящих конвенций", не должно интерпретироваться как полномочие на вооруженное вмешательство, поскольку это выходит за рамки ius in bello61.

Данное исследование не намеревается описывать различные принципы, используемые в ситуации вооруженного конфликта, подпадающие под действие международного гуманитарного права. С концептуальной точки зрения наиболее важным является признание того, что понятие "гуманитарная помощь", используемое в международном гуманитарном праве, является, по существу, описанием многих разнообразных правовых принципов, относящихся к международному гуманитарному праву (ius in bello); общим термином с варьирующим смыслом без специальной правовой коннотации, объема и содержания, который не имеет ничего общего с правовым понятием гуманитарной интервенции.

2. Гуманитарная помощь в контексте принудительных мер

Второй ситуацией, в которой термин "гуманитарная помощь" достаточно часто используется, является ситуация, рассматриваемая в разделах III.1—III.3. Это сравнительно новая форма использования термина "помощь", что может быть важным при перечислении различных проявлений "гуманитарной помощи" в деятельности Совета Безопасности после принятия Резолюции № 688.

По практическим соображениям, данный обзор будет ограничен рассмотрением вышеназванных резолюций.

Понятие "гуманитарная помощь" использовалось в различных проявлениях: некоторые из резолюций упоминают понятие "гуманитарная помощь" без дополнительных пояснений (резолюции Совета Безопасности №№ 767, 794, 819, 836), другие ссылались на "операции по оказанию чрезвычайной помощи" или "срочные операции/действия гуманитарного характера" (резолюции №№ 794, 814), или просто "доставку гуманитарной помощи" (Резолюция № 836) и "помощь" (Резолюция № 688). В некоторых резолюциях, не принятых в рамках главы 7 Устава, подчеркивается элемент "сотрудничества" государств (Резолюция Совета Безопасности № 688 по Ираку)62 с ООН или различных сторон и фракций, с одной стороны, и ООН и межгосударственных и негосударственных организаций и специальных органов, Международной организации Красного Креста — с другой (Резолюция № 767).

Учитывая достаточно частое использование Советом Безопасности термина общего характера, можно разграничить различные типы помощи.

В некоторых резолюциях отмечаются проблемы, связанные с доступом или преградами на пути доставки гуманитарной помощи: Резолюция Совета Безопасности № 688 ("доступ к нуждающимся в помощи"), Резолюция Совета Безопасности № 824 ("доступ в безопасные районы") и Резолюция № 836 ("препятствование оказанию гуманитарной помощи").

Другие резолюции требовали немедленного оказания гуманитарной помощи гражданскому населению (Резолюция № 767) и указывали, что препятствование такой деятельности, в особенности доставке продовольствия и лекарств, будет рассматриваться как серьезное нарушение международного гуманитарного права (резолюции №№ 794, 819).

Безопасность персонала, задействованного в оказании гуманитарной помощи, сотрудников ООН, межправительственных и неправительственных организаций, Красного Креста и обязательство "предпринимать все необходимые меры" в данном государстве или/и сторонами не раз подчеркивались Советом Безопасности (резолюции №№ 794, 814, 819, 824). Резолюция Совета Безопасности № 836 указала, что это положение распространяется на так называемые "охраняемые конвои".

Три резолюции содержат формулировки, указывающие на то, что понятие гуманитарной помощи распространяется также на операции, относящиеся к защите и репатриации беженцев и переселению перемещенных лиц (резолюции №№ 688, 929, 814), в то время как три другие резолюции посвящены созданию "безопасных районов" (резолюции №№ 819, 824, 836) в Боснии и Герцеговине. В них требовалось соблюдение действующими в войне сторонами безопасности на данных территориях, которые должны были охраняться защитными силами ООН "при поддержке нескольких правительств" (Резолюция № 836).

Из этого перечисления следует, что объем и границы понятия гуманитарной помощи четко не определены. Различные проявления гуманитарной помощи появились после проведения Советом Безопасности относительно недавних принудительных мер; некоторые уже существовали до этого в международном праве, некоторые были доселе неизвестны.

Формирование понятия гуманитарной помощи до сих пор не закончено, и делать окончательные выводы о возможных новых проявлениях еще рано. Однако, вне всякого сомнения, данное понятие имеет многообещающие перспективы.

V. Несколько заключительных наблюдений

Недавняя деятельность Совета Безопасности, которая происходила, в определенной степени, согласно Резолюции № 688, адресуется нарушениям прав человека внутри страны, что подпадает под действие статьи 39 Устава и свидетельствует о желании Совета предпринимать принудительные меры согласно статье 42 Устава для исправления подобных, исключительно внутригосударственных ситуаций и является весомым прогрессом в системе коллективной безопасности ООН. Продолжение деятельности Совета Безопасности в данной области обусловит возможности дальнейшего развития концепции гуманитарной помощи, более того, может привести к более эффективному воплощению принципов международного гуманитарного права, поскольку данные принципы могут быть описаны как проявление гуманитарной помощи. Такие принципы уже известны и заложены в различных договорах, таких как Женевская конвенция 1949 г. и Дополнительные протоколы 1977 г. Необходимо отметить предпочтительность использования этих принципов вместо общего термина "гуманитарная помощь" в рамках концепции принудительных мер.

В то же время следует признать, что Совет Безопасности взял на себя ответственность изучать новые векторы и представил новые понятия помощи, доселе неизвестные в международном гуманитарном праве. Еще слишком рано оценивать положительный эффект от новых направлений и использования общего термина "гуманитарная помощь", однако нельзя отрицать, что за сравнительно короткое время возникло определенное количество новых тенденций. Более того, эта практика в целом принята общественностью.

Однако Совет Безопасности должен и дальше работать над еще более содержательной терминологией и оставлять такие термины, как "чрезвычайные операции гуманитарного характера" и "чрезвычайные освободительные акции" для операций в мирное время.

Другим очевидным выводом является то, что будущее доктрины гуманитарной интервенции выглядит довольно мрачным: если учесть разницу между гуманитарной интервенцией в ее обычной трактовке в международном праве и принудительными "мерами" в рамках главы 7, то она вскоре может стать эхом из прошлого.

 
 
I Летняя школа по праву беженцев
Конкурс_научных_работ_2018
3
2
1
Телефоны "горячей линии"
Памятка для украинцев